舉債招商存隱患

馮雷　蘇曉洲　劉軍

中部一個(gè)地級市副市長給記者講述了一個(gè)項(xiàng)目引進(jìn)的“痛苦”決策經(jīng)歷：國內(nèi)一家大型企業(yè)決定在當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)一個(gè)加工生豬、家禽的特大型肉聯(lián)廠。這對于這個(gè)魚米之鄉(xiāng)來說，是雪中送炭。但投資方要求“零地價(jià)”且政府出資建設(shè)部分生產(chǎn)設(shè)施。“反復(fù)討論市里共識是三句話：條件實(shí)在苛刻，機(jī)遇確實(shí)難得，下定決心搞得！”

這個(gè)城市面臨的窘境在多地都有顯現(xiàn)。

近年來，一些省市通過負(fù)債完善基礎(chǔ)設(shè)施后招商引資，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展。但是，比拼土地、基礎(chǔ)設(shè)施甚至財(cái)政補(bǔ)貼等公共資源“貼錢招商”的問題也不同程度存在。隨著一些行業(yè)步入調(diào)整周期，地方花大價(jià)錢培植的產(chǎn)業(yè)發(fā)展不如預(yù)期，“收不抵支”導(dǎo)致財(cái)政償債風(fēng)險(xiǎn)開始凸顯。

受訪專家建議，應(yīng)采取政策輸血、運(yùn)營造血、博弈活血來積極應(yīng)對。

“犧牲眼前利益，指望將來靠稅收彌補(bǔ)”

位于遼河入海口右岸的盤錦市遼東灣新區(qū)，不少地方前些年還是蘆葦荒灘。隨著當(dāng)?shù)丶涌旖ㄔO(shè)公路、鐵路、橋梁、污水處理等公共基礎(chǔ)設(shè)施，石化、精細(xì)化工、新材料、現(xiàn)代物流等新入駐企業(yè)很多，相關(guān)產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展。

遼東灣新區(qū)管委會公布的資料顯示，為了進(jìn)一步完善基礎(chǔ)設(shè)施，今年新區(qū)計(jì)劃投資41.92億元，建設(shè)景觀綠化、生活給水、工業(yè)給水、供熱和燃?xì)獾任宕蠊苍O(shè)施。新區(qū)金融工作局負(fù)責(zé)人介紹，建設(shè)資金主要依靠政府性融資，其中銀行貸款和信托類融資占比分別約為30%和70%。

記者在內(nèi)蒙古、安徽、湖南、湖北等地采訪發(fā)現(xiàn)，各地發(fā)展模式與遼東灣新區(qū)大同小異：地方政府基本是“白手起家”，征地拆遷、道路、水電氣管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，靠地方融資平臺以財(cái)政信用、土地或項(xiàng)目抵押舉債來解決。

湖南一個(gè)大型工業(yè)園區(qū)負(fù)責(zé)人介紹，各地發(fā)展產(chǎn)業(yè)舉債來源復(fù)雜、成本高昂：既有年息6%左右的政策性銀行貸款、年息8%至10%左右的商業(yè)銀行貸款，也有年息13%左右的信托機(jī)構(gòu)借款；而面向社會融資方面，則既有承包基礎(chǔ)設(shè)施工程的基建商墊資，也有園區(qū)要求承擔(dān)基建任務(wù)的企業(yè)向園區(qū)打入工程總造價(jià)50%的資金作為“誠意金”，園區(qū)每年按照12%左右利率支付利息，項(xiàng)目建成后分三年償還；還有面向拆遷戶或單位干部職工等特定對象的“定向融資”，借用征拆款等民間資金，按照12%左右年利率付息。

花大價(jià)錢建公共基礎(chǔ)設(shè)施，有的地方提供給招商項(xiàng)目時(shí)卻十分“慷慨”。

湘南一個(gè)大型工業(yè)集中區(qū)管委會負(fù)責(zé)人介紹，園區(qū)融資約30億元建設(shè)三通一平和標(biāo)準(zhǔn)廠房。廠房直接建設(shè)成本每平米2000元的，月租金掛牌價(jià)只有每平米10元。“犧牲眼前利益，指望將來靠稅收來彌補(bǔ)。”

中部一個(gè)地級市商務(wù)部門負(fù)責(zé)人說，近些年只要是“頂天立地的大企業(yè)”或是“高成長的小巨人”，地方政府都擠破頭讓渡公共財(cái)政資源。“好項(xiàng)目少，搶項(xiàng)目的多。各地惡性競爭，‘零地價(jià)司空見慣，‘拎包辦廠比比皆是。一些企業(yè)把項(xiàng)目一簽，土地、廠房甚至管理人員和員工宿舍等全有，它們將這些已過戶的資源拿到銀行去抵押，就能貸款買設(shè)備、原料。”

內(nèi)蒙古一位縣政府負(fù)責(zé)人坦言，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、增加就業(yè)和改善財(cái)政狀況，是地方政府“貼錢招商”的主因。“我們縣稅收超過1000萬元的企業(yè)不超過10家，出路就是借錢完善基礎(chǔ)設(shè)施來招商引資，把‘吃飯財(cái)政變成‘做飯財(cái)政。”

“做飯財(cái)政”沒實(shí)現(xiàn)，“吃飯財(cái)政”難維持

負(fù)債完善基礎(chǔ)設(shè)施，大規(guī)模招商引資，近年在各地催生了一派繁榮景象。但本刊記者采訪發(fā)現(xiàn)，受經(jīng)濟(jì)周期性調(diào)整影響，政府花大價(jià)錢引進(jìn)的很多項(xiàng)目稅收遠(yuǎn)未達(dá)預(yù)期，財(cái)政卻面臨著很大壓力。

在中部一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)縣主干道邊，坐落著國內(nèi)一家著名企業(yè)產(chǎn)業(yè)園。這個(gè)項(xiàng)目占地幾百畝，縣政府曾為此投入了大量公共資源。建設(shè)之初，企業(yè)方面表示將投入200億元，地方政府預(yù)估，項(xiàng)目2013年投產(chǎn)后當(dāng)期就能形成每年10億元的稅收。但如今每年稅收貢獻(xiàn)僅為1億元左右。

在中部另外一個(gè)地級市，當(dāng)?shù)卣c上述企業(yè)的“戰(zhàn)略合作”也出了狀況。這家企業(yè)承諾在當(dāng)?shù)匾粋€(gè)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)投巨資，每年稅收可達(dá)幾億元。但地方政府投入大量公共資源后，企業(yè)僅投資幾億元，項(xiàng)目每年帶來的稅收僅有幾千萬元。而作為當(dāng)初投資先決條件之一，這家企業(yè)以30萬元一畝的超低價(jià)從這個(gè)市拿到的一塊240畝市內(nèi)黃金地段開發(fā)樓盤，一期二期賣得很紅火，賺了不少錢。

與上述地方減收相比，有的城市還搞倒貼。2011年至2013年，中部一個(gè)地級市直接補(bǔ)貼當(dāng)?shù)匾患疑鲜泄荆a(bǔ)貼額從幾千萬元增長到近2億元，這家公司竟然靠著政府補(bǔ)貼，連年逃脫了“ST”命運(yùn)。

遼寧一個(gè)沿海鄉(xiāng)鎮(zhèn)，5年前征了三個(gè)村7000多畝地建設(shè)工業(yè)園區(qū)，然而5年過去這里沒有招來一個(gè)像樣的企業(yè)，當(dāng)?shù)厝罕娨策t遲拿不到全額征地款。

西部一個(gè)貧困縣政府負(fù)債規(guī)模已達(dá)20億元，但下血本引進(jìn)的項(xiàng)目財(cái)政貢獻(xiàn)微乎其微。當(dāng)?shù)赜懈刹空f：“‘做飯財(cái)政沒實(shí)現(xiàn)，‘吃飯財(cái)政難維持。”

中部一個(gè)省級園區(qū)負(fù)責(zé)人給記者算了一筆賬：園區(qū)土地征拆加上基礎(chǔ)設(shè)施投入成本達(dá)每畝70萬元左右，而如今產(chǎn)生的稅收地方所得部分只能勉強(qiáng)達(dá)到3萬元左右水平。如此，財(cái)政投入需要幾十年才能收回投資。而今年以來土地市場深度低迷，全區(qū)原計(jì)劃全年實(shí)現(xiàn)10億元的土地出讓收入，但上半年僅實(shí)現(xiàn)了不到5000萬元。如今園區(qū)財(cái)政負(fù)債每年付利息就需要6億左右，今年需要舉債40億至70億元，其中有十多億元屬于“借新還舊”。園區(qū)負(fù)責(zé)人坦言，這種情況若任其發(fā)展，資金斷鏈、債務(wù)違約的風(fēng)險(xiǎn)很大。

政策“輸血”、提質(zhì)“造血”、博弈“活血”

多位干部和專家認(rèn)為，當(dāng)前一些地方負(fù)債招商引發(fā)的財(cái)政困難，既受經(jīng)濟(jì)環(huán)境影響，也存在發(fā)展思路、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和財(cái)稅體制等方面深層次的原因，應(yīng)從宏觀和微觀多層面入手來應(yīng)對。

首先，通過財(cái)稅改革“輸血”。多位受訪地方政府負(fù)責(zé)人說，招商引資、項(xiàng)目建設(shè)對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平要求高。但地方政府獲得的上級財(cái)政支持，往往只占建設(shè)總投資的幾十分之一甚至更少；而花大價(jià)錢引入企業(yè)，產(chǎn)生的稅收又有將近七成要上繳國家和省級財(cái)政；由此產(chǎn)生的剛性缺口，地方政府只有通過負(fù)債來解決。

中國銀行戰(zhàn)略發(fā)展部副總經(jīng)理宗良認(rèn)為，深化分稅制改革是地方債務(wù)脫困路徑。多位專家建議，應(yīng)按照財(cái)權(quán)事權(quán)相匹配原則，適當(dāng)上移部分事權(quán)與支出責(zé)任，適當(dāng)提高增值稅、企業(yè)所得稅等共享稅地方政府的比例，釋放部分財(cái)力到縣市區(qū)政府。

其次，引導(dǎo)提質(zhì)升級“造血”。國家開發(fā)銀行研究院院長黃劍輝等專家認(rèn)為，地方負(fù)債主要用于服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的基礎(chǔ)性建設(shè)而非一般性支出。未來方向應(yīng)是培育較高質(zhì)量的資產(chǎn)，包括升值后土地及優(yōu)質(zhì)國有資產(chǎn)。

受訪專家建議，在實(shí)現(xiàn)促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展同時(shí)，逐步形成保障債務(wù)償還的良性運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制。建議要引導(dǎo)各地在招商引資、項(xiàng)目建設(shè)中強(qiáng)化科學(xué)規(guī)劃和定位，通過合理劃分功能定位避免惡性競爭，通過引導(dǎo)和促進(jìn)產(chǎn)城融合來形成優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，提高地方財(cái)政“造血”能力。

最后，提高博弈技巧“活血”。多地受訪干部認(rèn)為，在當(dāng)前市場化背景下，政府必須提高與市場“博弈”的技巧來盤活存量。建議引導(dǎo)各地在法律框架體系內(nèi)，對停產(chǎn)、半停產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行調(diào)查摸底，引導(dǎo)企業(yè)對閑置廠房等存量資產(chǎn)進(jìn)行分類利用；引導(dǎo)建而不產(chǎn)或低產(chǎn)的落后項(xiàng)目進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、更新；對享受公共財(cái)政資源的企業(yè)實(shí)行嚴(yán)格的稅收產(chǎn)出考核機(jī)制，對達(dá)不到合理產(chǎn)出效益的企業(yè)，要通過法律手段以現(xiàn)金、股份、債權(quán)等形式為公共投入爭權(quán)益；應(yīng)切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，努力建設(shè)服務(wù)型政府，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域積極引入社會資本，減輕政府直接債務(wù)負(fù)擔(dān)。