內蒙古對蒙陸路口岸發展中存在的問題及對策

哈斯巴特爾

隨著中俄、中蒙以及東北亞國家之間和東北亞國家與歐洲之間經貿往來關系的日趨頻繁和東北亞區域經濟一體化趨勢的發展，內蒙古口岸必將成為連接東北亞各國以及東北亞國家與歐洲的重要通道。但口岸經濟發展不單單是通道功能的發達，更重要的是口岸經濟帶動地區經濟的發展，從而形成沿邊經濟帶。內蒙古特殊的地理位置決定了其對蒙口岸發展地位與特色，在自治區黨委、政府的正確領導下，我區口岸建設始終堅持“高標準、高起點、一次性規劃、分步實施”的原則，全區口岸基礎設施建設有了突破性進展。但是，目前蒙古國口岸基礎設施建設及交通物流還很不發達，阻礙了中蒙經貿發展。

一、重點口岸建設政府支持力度不夠

根據實地調研，近幾年，當地政府對口岸交通、通信、口岸管理區等基礎設施的建設極為重視，且常年開放口岸，設有工業園區、經貿區、物流園區、居住區等項目區，取得了初步成效。但目前邊境貿易發展的基礎設施建設仍處于較低水平，不能適應經濟建設和社會發展的要求。無論是地方財政，還是邊貿企業的經濟實力，都不能從根本上解決問題。重點口岸區分不清、政府支持力度不夠是其中一個重要原因。

因此，口岸經濟建設應在國家宏觀戰略指導下，運用科學發展觀原則，制定區域內的“發展優勢戰略口岸”制度，集中力量，重點口岸重點支持，按照二連浩特鐵路公路口岸、甘其毛都口岸、珠恩嘎達布其口岸、阿日哈沙特口岸、策克口岸、阿爾山口岸、滿都拉口岸、額布都格口岸的排序，制定相應的優惠政策，積極扶持其經濟發展。優惠政策應包括口岸發展所需的增撥專項資金、進行貿易稅費改革、設立邊貿專項貸款等；而地方政府和邊貿企業應采取“自主經營、自找貨源、自找銷路、自行談判、自負盈虧”的經營策略，充分利用境內境外兩種資源和兩個市場，找準項目、發揮優勢、拓寬市場。

二、中蒙對接口岸基礎設施建設投入不對稱

中蒙對接口岸基礎設施建設的總體特點是“中強蒙弱”。中國政府實施延邊開放戰略，經過近幾年的對公路、鐵路的投資建設，內蒙古境內口岸交通網基本建成，基礎設施趨于完善。尤其是新興開放口岸建設，基本按照“高標準、信息化、數字化”的通關條件建設，“一關兩檢”基本做到“便、捷、通”。而蒙方口岸基礎設施建設相對落后，過境貨物滯留在口岸現象時有發生，嚴重影響口岸的通關能力。蒙古國礦產資源富集的南部各省基礎設施落后、運力不足，產品通過草原路或簡易公路運輸，運量小、成本高，嚴重影響中蒙貿易發展。

蒙古國的交通運輸中，公路和鐵路運輸占據主導地位。2010年，蒙古國優良公路總長為6734.4公里，其中柏油硬面公里總長3015.6公里，砂石路為2071.6公里，其余均為自然碾軋硬面土路。鐵路的基礎設施老化，有待更新。鐵路網絡沒有覆蓋全國，輻射面積嚴重不足。截至2011年，蒙古國鐵路線總長為1815公里，全部按照俄羅斯鐵軌標準修建。其中從南大門扎門烏德經烏蘭巴托向北到納什烏基的鐵路總長為1100公里，為國家主要干道，承擔蒙古國鐵路運輸90%以上運載量。全國21省的首府城市中只有位于中東部地區的5個城市有鐵路通過，其余則靠公路連接。蒙古國現有鐵路的年運載能力是2200萬噸，其中70%以上是過境運輸，滿足不了運輸量日益擴大的局面，成為制約蒙古國經濟發展的“瓶頸”之一。

蒙方國口岸基礎設施建設落后有其歷史和現實、人為與客觀的原因：蒙古國人口少、市場經濟容量小，口岸大多位于人口稀少且自然條件和經濟條件相對落后的地區，缺少發展口岸經濟的物質基礎條件；另外，蒙古國考慮到其國家利益和國家安全，對發展口岸基礎設施建設存有疑慮，尤其是與中國口岸鐵路對接，蒙古國一直擔心鐵路對接后會威脅到蒙古國自身國家安全。

因此，蒙古國口岸基礎設施建設主要靠中方投資，只具備“通道”職能，無法快速形成具有口岸特色的口岸經濟模式。在中蒙口岸設施不匹配的模式下，中蒙雙方應協調解決口岸的通關能力差異，相互理解，彼此互容互讓。

三、蒙方政策法規不穩定

蒙古國希望通過資源開發走上富國之路，其礦產政策也成為國內政黨爭論的焦點。《礦產法》于1994年制定通過，1997年進行了重大調整，分別于2001年和2006年兩次修訂，對礦產證頒發、國家入股戰略礦比例、礦產開發投資額等進行了規定，逐步加強了國家對戰略礦的控制，但這也增加了企業成本，影響了企業的運營。據悉，蒙古國可能再次修改現行《礦產法》。不穩定的法律環境給外國投資者帶來一定風險。在法律執行過程中，蒙古國也存在著一定的隨意性。2010年，蒙古國一度停止頒發新的探礦權證，停止探礦權證、采礦權證轉讓。塔本陶勒蓋煤礦股權的反復調整，也體現了蒙古國政策的多變。此外，蒙古國法律地方保護主義嚴重，開礦企業錄用非蒙古國籍員工超過員工總數的10%時，每個崗位每個月都要繳納失業補償金。另外，中蒙經濟關系中影響因素還有很多，如蒙方市場和我方企業本身的成熟度不高、戰略性產業不多等。

同時，蒙古國因歷史感情上的緣故（清朝統治、蘇聯“附庸國”、內蒙古問題等）和現代化所帶來的弊病（環境污染）等矛盾心理所出臺的“第三鄰國”外交政策，對中國在蒙投資仍持消極、戒備的心理，體現了蒙古國國家安全考慮與經濟發展問題的矛盾。

蒙方的態度一定程度上影響中蒙經貿合作的快速發展和企業投資競爭資本的擴張。但我們應該理解蒙方的顧慮，政策上堅持“與鄰為善、以鄰為伴”的方針，不斷弱化蒙古國對華“戒心”，不斷擴大中蒙經濟合作，以合作謀安全。經貿合作上，我們不能只顧中蒙貿易關系，只局限于兩國關系上，應該觀察了解他國對蒙關系動向，并探索有效途徑和措施，實現互利共贏、共同繁榮。

四、口岸加工出口環節薄弱

內蒙古對蒙9個陸路口岸2013年的總物流量為3293.2萬噸，其中出口僅有495.15萬噸，占總量的15%。內蒙古出口主要陸路口岸是二連浩特鐵路和公路口岸、珠恩嘎達布其和甘其毛都口岸，占出口總量的約95%，是內蒙古主要的出口口岸。而且內蒙古的出口商品主要以依托資源優勢的初加工產品和勞動密集型產品為主，出口商品結構不合理、附加值低、缺乏品牌，制約了出口對經濟增長的促進作用。endprint

（一）加大產業結構調整力度，優化出口商品結構及質量

目前，我區對蒙古國出口產品檔次低、科技含量小，雖然出口工業制成品占到57.1%，但其中科技含量較高的機電產品出口僅占4.2%，其他主要是紡織品、服裝、工藝品等初加工產品。我們應從全球化帶來的新的分工體系出發，根據內蒙古的實際情況，以提高內蒙古的產業分工位次為目標，促進產業結構的高級化和提高產品的附加值。

第一，培育出口型大中型企業。從內蒙古對蒙投資企業現狀看，私人企業多，有實力的大中型企業少，一定程度上導致了內蒙古對蒙出口額的不振。從先進國家案例看，本國企業對外投資對本國出口額的貢獻極高。我們應培育國際市場上有競爭力的出口骨干企業，發展出口商品基地建設，形成規模化經營。鼓勵支持我區企業與國內外競爭優勢企業合作，借助外力、壯大實力，逐漸增強企業國際競爭能力，形成規模效應，促進產業優化升級。培育出口型大中型企業，保持果蔬、建材等傳統產品出口增勢的同時，進一步擴大工程機械、農用機械、家用電器出口規模，鼓勵優質原生態動植物源性產品出口，努力開拓蒙古國市場。擴大煤炭、廢舊金屬、原油、其它新礦產品進口，實現規模化、常態化。

第二，綠色產品、生態產品出口。隨著人們對生態環境與健康意識的加深，“安全飲食”、“清潔生產”、“綠色產品”等概念大舉進入國際社會，世界各國對此類產品的需求量日漸擴大。我區的加工食品、紡織品及服裝的污染測試和毒理檢測起步晚、監督薄弱、技術落后，對產品環境標志的認證重視不夠，這會對我區出口產品銷售帶來不利影響。所以，我區企業應牽頭經營“綠色產品”，把好貨源關，政府嚴格檢測監督，形成一系列出口“綠色產品”品牌，取得國際市場信賴。大力推行綠色產品、生態產品出口是有效的出口產品結構調整之一。

（二）不斷擴大內蒙古與蒙古國市場規模，實施多元化經營戰略

內蒙古沿邊地區與蒙古國毗鄰地區多地廣人稀，市場規模小、需求量低，對企業發展有一定的限制。所以，針對蒙古國市場需求，內蒙古應在產品結構調整和出口產品多元化經營方面有所選擇。內蒙古農業和畜牧業產業雖然絕對量上排在全國前列，但是加工工業還很落后，第二產業增值率很低，屬于提供資源為主體的省區。依賴礦產資源與農畜資源拉動經濟不是能長期發展的戰略，必須做到多年來一直強調的產業結構調整見實效，才能為子孫后代造福。

我區企業應以立足當地資源，依托優勢產業，特色品牌為核心理念，提高產品增值率，積極參與國內外市場競爭，實施出口產品多元化經營。各地區應結合實際情況，調整糧油加工品種和產品結構，龍頭企業牽頭，重點建設西部河套平原、東部松嫩平原和西遼河流域的加工生產基地，為出口企業提供充足穩定的原料供給。呼包兩市、巴彥淖爾市、烏蘭察布市、赤峰市，應根據國內外市場需求，生產和加工高質量的蔬菜。輕工業產品出口主要布局在呼包鄂與通遼、赤峰等盟市所在地。家用電器生產和重機械生產與出口，應有效利用呼包兩市原有的較強工業水平、資金、人力資源，達到產品升級，提高國際競爭能力。

五、建設自由貿易區或雙方邊境貿易區的進展緩慢

邊境口岸是直接而集中展現邊境效應的核心空間，是腹地物質流、資金流、信息流的樞紐。目前內蒙古對蒙古國，除呼和浩特和海拉爾兩個航空口岸，滿洲里和二連浩特兩個雙功能口岸（鐵路、公路）已經發展成為口岸城市以外，其余口岸的功能只起到商品出入境的“通道”作用。建立中蒙區域合作是以兩國口岸、口岸城市和由此輻射的邊境城市的物質條件為基礎。目前俄羅斯和蒙古國對接口岸的基礎設施陳舊，配套服務設施不完善，不能適應口岸對外開放和使用，直接影響到中俄蒙的經濟合作平臺的搭建。

據蒙古國經濟發展部報道，扎門烏德自由貿易區基礎設施建設項目將于2014年10月份完工。目前在實施自由貿易區278.6公頃面積水電暖供應項目及公路建設項目，污水處理設施已于7月份投入運營，公路建設將于8月份完工。蒙古國財政已為扎門烏德自由貿易區建設提供66億蒙圖，該項目利用已借貸款和獲得的贈款進行的投資已達5880萬美元。同時，內蒙古二連浩特市全國重點開發開放區的逐步落實、二連浩特口岸對接的蒙古國扎門烏德口岸自由貿易區建設也應是我們關注的對象。

此外，我區進口商品主要為資源類商品，而我區自主加工能力與消耗力有限，很大程度上扮演者過貨點角色，進口商品對當地的經濟貢獻偏小。若想改變這一現狀，我區就要在主要邊境口岸城鎮或距口岸較近，交通、資源上有條件的地區建立跨境經濟合作區、商貿物流園區、進出口加工區等，發展過境貿易、轉口貿易和加工貿易；也可延伸口岸加工產業鏈條和改善進出口產品結構。這樣，一方面，通過口岸的輻射效應為當地創造更多的就業機會；另一方面，也為當地的產業升級提供良好契機。

一般來講，口岸的能級功能越高，吸引和擴散的腹地范圍就越大，對地方經濟的拉動作用也就越強。所以，加強邊境口岸的能級度，提高口岸地區的經濟基礎，改善口岸軟硬件設施，促使口岸功能與城市功能結合，是內蒙古在搭建中蒙經濟合作平臺中亟待解決的問題。

（作者單位：內蒙古社會科學院俄羅斯與蒙古國研究所）

責任編輯：康偉endprint