激勵自主創新的財稅政策思考

張淑欣

在創新驅動發展的時代背景下，自主創新能力的提高是我國經濟發展和國家競爭力提升的核心與關鍵。自主創新的特點決定了財稅政策介入的必要。近年來，一系列支持自主創新的財稅政策的實施，對我國自主創新能力的提高發揮了重要作用，但仍存在著很多不足，需要不斷的積極探索與完善。

一、財稅政策激勵自主創新的作用機理

作為政府干預和引導企業創新行為的重要手段，財稅政策對自主創新的激勵作用主要表現在以下幾個方面：

（一）通過直接財政投入增強企業自主創新動力

自主創新是一項以市場為基礎配置資源的活動，但創新成果的非競爭性和非排他性，使得企業自主創新的動力不足。財稅政策作為政府干預創新的有效手段，可以通過對自主創新項目的直接投入或對創新給予不同形式的稅收優惠，提高企業技術創新的預期收入，從而增強其創新動力。

（二）運用財政補貼政策等降低企業自主創新風險

科學研究投資規模大、投資周期長、投資風險高的特征，決定了任何自主創新活動均存在著很大的不確定性。政府可以通過財政科技支出或對創新企業實行財政補貼，以及加速折舊、稅收減免等稅收優惠政策，來幫助企業規避創新的風險，進而調動企業研發、創新的積極性。

（三）依靠政府采購制度等催化企業自主創新行為

對于企業來說，只有創新成果被認可，才有獲利的可能。政府通過政府采購制度，增加創新產品的社會需求，降低了創新企業的市場經營風險。同時，政府的公共技術采購對社會具有導向和示范效應，可以激勵企業的自主創新活動，并提高自主創新績效。

二、激勵自主創新財稅政策的現實不足

近年來，我國科技經費投入增長穩定，R&D 經費投入及R&D 經費投入強度（與國內生產總值之比）均呈上升趨勢，其中，財政科技支出總額持續增加，占國家財政總支出比重總體也呈現上升態勢（見下表）。但還存在以下不足：

（一）財政科技投入總量偏低，支出結構不合理

雖然我國近年來科技經費投入不斷增長，但與發達國家相比，無論R&D 經費投入還是財政科技投入仍然處于較低的水平。從支出結構來看，有限的財政科技經費更多地投向了科研機構和高等院校，受資助的企業僅涉及國家重點支持項目的少數單位，這就阻礙了企業作為自主創新主體其創新潛力的充分發揮。此外，財政科技專項資金的政出多門、管理缺乏“頂層設計”和相關部門的溝通不暢，降低了創新專項資金的使用效益。

（二）政府采購制度對自主創新的拉動作用不明顯

雖然我國已實施一系列政府采購政策措施來拉動自主創新，但目前我國政府采購的規模仍然較小，2012年我國政府采購規模為13978億元，占當年 GDP的比重為2.7%，遠低于國際慣例10%的標準，這限制了政府采購對自主創新潛在的拉動作用。另外，從采購的產品類別看，多集中于辦公用品，對高技術產業的關注不夠。采購的功能也主要定位在提高資金使用效率和反腐方面，鼓勵自主創新尚未成為主要政策目標。

（三）稅收優惠政策的激勵作用未得到有效發揮

首先，稅收優惠政策設計有缺陷，引導作用不明顯。我國目前的優惠政策屬于“事后鼓勵”，過于強調創新結果，這對于初創期的高新技術企業而言形同虛設。其次，稅收優惠政策形式單一，重點片面。現有稅收政策主要采取稅率降低、稅額減免的形式，這種事后鼓勵的優惠方式易導致創新激勵效果短期化。最后，稅收優惠政策立法層次低，協調性差，影響了其效用的發揮。針對自主創新的稅收法規大多以暫行條例、通知等形式下發，權威性和指導性差。并且，因為數量多，加之多頭管理，部門間缺乏有效溝通，削弱了政策的激勵作用。

三、完善激勵自主創新的財稅政策建議

（一）加大投入力度，調整支出結構，提高使用績效

1.加大投入力度。我國當前的科技投入與創新型國家還有很大差距，因此，應借鑒國際經驗從法律層次和操作程序入手，健全科技投入適度超前、穩定增長的機制，重點需要完善超收收入用于研發支出的實施辦法，盡可能增加財政對科技投入的資金支持。

2.優化投入結構。改革現有以公益性單位為主體的投入格局，將資金與項目向企業傾斜，引導、激勵其創新行為；就活動類型而言，提高基礎研究、試驗發展和前沿技術的資助力度；重點支持共性研發平臺建設，建立健全科學的補貼機制，降低社會創新成本，加速創新過程。

3.完善管理體制，提高資金使用效益。完善科技資金管理的“頂層設計”，改分散使用為集中使用，加強資金相關部門的信息溝通，防止多頭申報、重復申領；建立健全科學的項目評審、甄別標準，提高資助項目的立項質量；改革項目資助方式，據創新成果驗收后撥付資金；強化監督，完善稽查，防止資金擠占與挪用。

（二）拓展創新導向的政府采購政策，強化其對創新的激勵作用

1.擴大政府采購規模，確立鼓勵自主創新的政策目標。要借鑒國際做法，將公共部門職能范疇內的采購均納入采購范圍，提高統一采購比重，特別是應提高對高新技術產品的采購比例，以增加技術創新產品的市場需求。及時修訂《政府采購法》，以明確扶持自主創新的政策目標。

2.完善采購方法與手段，增強政府采購政策的實施效果。盡早頒布《國家自主創新產品申報說明》，以增強采購的實際操作性。已實施的自主創新產品政府首購、訂購政策，降低了創新企業創新結果的風險，也對社會購買國內創新產品起到了示范帶頭作用，但還需要不斷完善實施細則，并進一步提高首（訂）購比重，推動本國企業創新成果轉化。

3.充分發揮政府采購對中小企業創新的扶持作用。政府采購政策有必要對創新活力最強、實力卻較弱的中小企業實行傾斜，如制定中小企業自主創新產品目錄，降低中小企業的進入門檻；在合同中給予符合條件的中小企業特別的價格優惠；規定中小企業享有轉包大型企業一定比例的大額采購合同的權利等。

（三）完善稅收優惠政策，激勵企業加大自主創新投入

1.提升稅收優惠政策立法層次，優化稅收政策作用方式。由于當前稅收優惠立法層次低所導致的創新激勵的阻滯，建議由高級次的立法機構制定針對自主創新的專項稅收優惠法，以增強稅收激勵政策的系統性、透明性。在優惠方式上，實行直接向間接優惠形式的轉變，注重稅基減免，并強調事前與事后優惠的結合，發揮合力，調動企業研發的積極性。

2.完善所得稅優惠政策，加大流轉稅優惠力度。首先，打破區域界限，突出產業優惠，凡是符合創新要求的企業均可享受“普惠制”優惠待遇；其次，擴大優惠的地區范圍，對國家級自主創新示范區內實行的試點政策盡快在全國推廣；最后，在“營改增”改革進程中，考慮優先將無形資產轉讓納入增值稅征稅范圍，給處于初創期的高新技術企業更大的扶持。

3.建立健全促進產學研協同創新的稅收政策。產學研協同創新是科技創新、擴散、應用的有效路徑，目前我國對于企業、高校以及科研院所的優惠政策基本屬于條塊分割，未能形成政策合力，降低了優惠政策的實施效果。因此，需要制定專門的稅收優惠政策，激勵創新主體突破壁壘，促進創新資源和要素的有效匯聚。

基金項目：2013年安徽省教育廳人文社科項目“基于組織與資源整合的產業自主創新政策研究”（項目號：SK2013B114）階段性研究成果。

（作者單位：安徽建筑大學管理學院）

責任編輯：楊再梅endprint