秦巴山區城鎮化路徑分析

王吉昌

一、背景分析

在過去30年國家宏觀政策的大背景下，我國欠發達山區整體發展水平較低，具體而言，其經濟發展水平低，社會基礎較為薄弱，相應的，產業結構也處于低水平階段。同時，在城鎮化進程上，也處于城鎮化發展的初級階段，城鎮密度低，人口密度低，土地利用方式粗放，科教文衛等公共服務設施嚴重不足。近年來，隨著中央統籌城鄉一體化發展戰略的提出，陜西省委、省政府也積極推動陜南生態移民，出臺了一系列的支持政策，極大地促進了陜南地區經濟、社會的發展和城鎮化進程，但在政策的實施過程中，出現了一些問題亟待解決。

二、發展現狀

秦巴山區是我國欠發達山區的典型代表，同時，秦巴山區作為我國一個具有鮮明特色的地域單元，還具有自己獨有的特點：

第一，區域內地形復雜，二山夾一川的宏觀地貌使得境內溝谷縱橫，崎嶇不平，漢江干流從區域中心穿過，橫貫東西，成為區域發展的主軸，漢江沿線的一些河谷川道成為區域內少有的一些平地。除此之外，漢江各級支流以漢江為軸呈樹枝狀分散開，一些小河灣、山間小盆地就成為區域內僅有的用地條件相對較好的地塊。

第二，缺乏強有力的中心城市，城鎮體系較弱。陜南三市，除漢中市規模相對較大外，安康、商洛兩市目前均不足50萬人，各縣縣城發展水平較低，僅有旬陽、勉縣等少數縣城具有一定規模，其他縣城規模較小。更有很多建制鎮是為了機構設置撤鄉并鎮而成，區域內城鎮體系還處于較低水平。

第三，區域交通有所改善，但交通條件還需進一步優化。近年來，國家對西部地區的干線交通投入力度很大，陜南地區已有京昆高速、包茂高速、十天高速、滬陜高速、316國道、210國道、襄渝鐵路、陽安鐵路、西康鐵路、寶成鐵路、西合鐵路等干線交通，可以說已經形成了四通八達的交通大動脈。但與之相配套的毛細血管，即縣鄉公路布局還不完善，道路等級還不夠高，有待進一步加大建設力度。

第四，該區多發洪水、滑坡、泥石流等自然災害，是陜西省乃至全國地質災害的多發區，這對當地居民的生命和財產安全造成很大威脅。

第五，該區有多種多樣豐富的自然資源，但資源的開發水平較低，未能有效地轉化為促進經濟和社會發展的動力。

第六，由于山大溝深，各項基礎設施和公共服務設施難以逐村逐戶全部通達，造成該區域廣大農村的基礎設施和公共服務水平很低，甚至空白，即使有，服務質量也較差。

第七，在實施退耕還林（還草）工程后，該區域人均耕地面積大幅降低，傳統種植業帶給居民的收入較以前更低，難以維持居民的基本生活，所以，由其他渠道獲得的收入占當地居民收入的很大比例。

第八，人口分布零散。在傳統農業社會，受山大溝深的自然條件制約，為了保證耕地面積，居民居住較為分散，形成了滿天星狀的自然村莊分布格局，各居民點之間距離較遠，交通不便。

第九，由于整體發展水平較低，在陜南移民的政策執行過程中出現了有人有房無產業的問題，這也制約了陜南地區城鎮化質量的提高。

三、促進秦巴山區城鎮化的幾點建議

根據陜南地區城鎮發展的現狀及存在的問題，本文提出促進陜南秦巴山區城鎮化的幾點建議：

第一，以特色工業和生態旅游業帶動城鎮化。

城鎮化的最原始動力仍然是經濟的發展，經濟發展的中前期階段是以工業化為主，而陜南地區目前的工業底子較薄，但陜南有著豐富的自然資源，如秦巴中藥材、金礦、硫鐵礦、黃姜、蠶桑、茶葉等，當前亟需解決的問題是如何將資源優勢轉化為經濟優勢。同時，陜南地區具有勞動力價格低，宏觀交通條件較好，與西安、武漢、成都、重慶等大城市距離適中等區位特征，可吸引對距離敏感性不高的勞動密集型產業。

另一方面，陜南秦巴山區整體上生態環境很好，在某些點上還有自明清時期遺留下來的歷史遺跡，有著一定的文物價值，這些均是開展生態旅游的特色資源。而我國每年固定的幾個假期，均釋放出了巨大的旅游需求，短途的周末休閑游人們四處尋找旅游目的地，這些都為陜南地區發展生態文化旅游創造了良好的外部條件。

特色工業和生態旅游業，在陜南地區無疑是最具潛力的發展方向，將對陜南地區的城鎮化進程產生巨大的推動力。

第二，以現有城鎮及其周邊合適的點作為突破口，重點開發，引導居民遷入。

陜南地區的集鎮正是受地形和經濟發展水平的限制，規模較小，但仍是鎮域內的公共服務中心，所以推動陜南地區的城鎮化進程，自然要以這些集鎮為重點，完善鎮區的各項基礎設施和公共服務設施，使得集鎮自身的發展與周邊人口的遷入及鎮域產業的發展形成良性互動。同時，部分集鎮確實存在沒有發展空間或發展空間較小，難以有效地吸引居民遷入的問題。針對這種情況，需要在集鎮周邊尋找有發展潛力的村莊或用地，使其成為集鎮周邊的增長極，既可利用附近集鎮的各項設施，又拓展了集鎮的發展空間，并可合理考慮產業用地的布局。但由于陜南地區的地形限制，無論是集鎮自身的發展，還是集鎮附近新村的建設，都可能需要通過工程措施開山改河，這在傳統工程科學上被認為是不當舉措，但與當前陜南地區部分農村動輒被水淹、被泥石流沖毀、基礎和公共服務設施難以通達的居住環境相比，這一舉措也是不得已的選擇，不應成為使用該方法的阻礙。但為了科學、有效地推動陜南地區城鎮化的進程，應在各項建設活動之前以地級市和縣為單位編制村鎮體系規劃或村莊布局規劃，力爭以最小的投入獲取最高質量的城鎮化。

第三，大力改善地方交通環境。

從宏觀視角來看，陜南地區的主干交通網絡已基本形成，為陜南地區的發展打下了堅實的基礎，但與之相匹配的地方道路的建設相對滯后，形成了交通瓶頸，這極大地制約了陜南地區的城鎮化進程和產業的發展，交通必須先行，在陜南地區也不例外。在陜南三市這么大的國土面積上，想一步到位地實現交通的飛躍難度很大，故交通的改善也需分期進行。根據陜南的交通現狀及產業發展的要求，一方面需要優先發展干線交通周圍的支線交通，如十（十堰）天（天水）高速各出口周圍的道路建設，另一方面需要優先發展重點村鎮的專線交通，如旅游區對外道路和工業園區道路，在此基礎上，逐步完善各市縣的支線路網，形成干支結合的道路體系。

第四，重視對自然災害的規避和防范。

陜南地區常見的自然災害有滑坡、泥石流、洪水、干旱等，而這些災害發生頻率很高，各類災害輪流上演，基本上每年都有，給陜南人民帶來了很多生命和財產的損失。針對滑坡和泥石流災害，當前能夠采取的措施主要是避開地質災害點，某些無法回避的點只能采取工程措施和植被穩固的方式。對于洪水災害，居民點選址應在最高洪水位之上，并輔以河堤等工程措施；針對干旱，則要建立完善的村鎮供水系統和雨水收集系統。

第五，重視生態環境的保護。

陜南地區工業較少，植被覆蓋率高，傳統的分散居住環境下產生的有限生活垃圾大多在環境的自凈能力范圍內，沒有造成嚴重的生活污染，所以一直以山清水秀、環境優美而聞名。但在城鎮化的推進過程中，居民點規模越來越大，布局越來越集中，同時，工業化的進程也在穩步推進中，如果沒有對工業和生活污染的有效防治，陜南地區的生態環境將會迅速惡化，所以，以居民點的污水和垃圾處理、工業污染的防治為主的環境保護措施必須重視。在最近發布的《陜西省主體功能區規劃》中，陜南地區大部分區域都列入了限制開發區，這也是從生態環境保護和國土開發的角度確定的大方向。

四、結論

由于處于欠發達山區，與外界的直接經濟聯系較少，又缺乏經濟發展的內在動力，秦巴地區的發展水平一直較低。當前，在以政府為引導、以公共設施和基礎設施為基礎、以特色資源開發為動力、以小聚居的城鎮化形式為載體的多方作用下，秦巴山區的城鎮化進程必將進入一個新的階段。

基金項目：寶雞文理學院2009年院級重點項目（ZK09143）資助。

（作者單位：1.陜西省災害監測與機理模擬重點實驗室；2.寶雞文理學院地理與環境學院）

責任編輯：楊再梅endprint