陜甘寧經濟區發展報告

張寶通

新一輪西部大開發國家要把關中—天水、成渝地區和北部灣建成對全國有影響力的經濟區，在西部又新布局了四個跨區域的經濟區，即呼包銀、蘭西格、天山北坡和陜甘寧，要將它們建成西部大開發新的增長區域。其中陜甘寧經濟區既是革命老區，又是國家能源化工基地，加快其發展有著特殊的戰略意義。

一、陜甘寧經濟區發展的基本情況

陜甘寧經濟區包括陜西的榆林、延安、銅川3市和富平、三原、涇陽、淳化、旬邑、彬縣、長武7縣，甘肅的慶陽、平涼2市和會寧，寧夏的固原、中衛、吳忠3市和靈武，共8市9縣，即“8+9”。2013年，陜甘寧經濟區常住人口1882.63萬人，國土面積189384平方公里，生產總值7396.36億元，人均生產總值36226.92元，比全國人均生產總值41804.7元低5577.78元。其中，榆林常住人口366萬人，國土面積43578平方公里，生產總值2846.75億元，一二三產業結構為4.9︰69.8︰25.3，人均生產總值84634元。延安常住人口219.8萬人，國土面積37000平方公里，生產總值1354億元，一二三產業結構7.9︰72.3︰19.8，人均生產總值61606元。銅川常住人口86萬人，國土面積3882平方公里，生產總值321.98億元，一二三產業結構6.8︰66.7︰26.5，人均生產總值38248元。慶陽常住人口222.27萬人，國土面積27119平方公里，生產總值606.07億元，一二三產業結構13.2︰62.4︰24.4，人均生產總值27293.69元。平涼常住人口208.67萬人，國土面積11325平方公里，生產總值341.92億元，一二三產業結構22.5︰42.9︰34.6，人均生產總值16404元。吳忠常住人口143.7萬人，國土面積20700平方公里，生產總值350億元，人均生產總值24356元。中衛常住人口112.48萬人，國土面積17000平方公里，生產總值286.83億元，人均生產總值24719元。固原常住人口154.19萬人，國土面積10540平方公里，生產總值182.95億元，一二三產業結構24.5︰26.2︰49.3，人均生產總值11865元。陜甘寧8市中，榆林、延安、銅川三市人均生產總值高于全國人均水平，其他5市人均生產總值均低于陜甘寧經濟區人均水平。

二、陜甘寧經濟區建立和發展的必要性

陜甘寧經濟區是革命老區，曾為新中國成立作出了歷史性貢獻。但地處黃土高原，氣候干旱，水資源短缺，生態環境脆弱，交通不便，對外開放條件較差，經濟發展相對落后，人民生活水平不高，急需振興發展，回報老區人民。 陜甘寧經濟區位于鄂爾多斯盆地腹地，能源礦產資源極為豐富。煤炭預測儲量10800億噸，已探明儲量2230億噸；石油預測儲量57億噸，已探明儲量26億噸；天然氣預測儲量11萬億立方米，已探明儲量4萬億立方米；巖鹽預測儲量6萬億噸，已探明儲量8854億噸。 新一輪西部大開發國家要在西部建設能源基地和資源深加工基地，陜甘寧經濟區可以成為國家級能源化工基地，支持國家持續快速發展。建立陜甘寧經濟區不僅可以振興老區經濟，而且可以打造西部大開發新的增長極。

陜甘寧經濟區能源礦產資源最集中的地區當屬陜西的榆林、甘肅的慶陽和寧夏的寧東，構成陜甘寧能源“金三角”。榆林地處鄂爾多斯盆地的中心，煤、油、氣、鹽等能源礦產資源富集一地，煤炭預測儲量6940億噸，占全國儲量的五分之一，探明儲量1500億噸；天然氣預測儲量6～8萬億立方米，探明儲量1.18萬億立方米；石油預測儲量10億噸，探明儲量3億噸；巖鹽預測儲量6萬億噸，探明儲量8854億噸，約占全國巖鹽儲量的四分之一。資源組合配置好，國內外罕見，被譽為中國的“科威特”。有世界七大煤田之一的神府煤田，有我國陸上探明的最大整裝氣田，還有我國最大的內陸鹽礦。甘肅慶陽是長慶油田的發祥地，已探明油氣總儲量40多億噸，占鄂爾多斯盆地總儲量的41%，探明石油地質儲量16.2億噸；煤炭預測總儲量2360億噸，探明儲量123億噸；天然氣預測儲量1.3588萬億立方米，油、煤、氣資源折合油當量約為1230.8億噸。寧夏寧東能源化工基地預測煤炭儲量1394億噸，已探明煤炭儲量273億噸，天然氣儲量7000多億立方米。陜甘寧能源“金三角”可形成國家級的能源化工基地，是陜甘寧經濟區能源資源核心區，可成為西部大開發新的增長極。

三、陜甘寧經濟區發展的戰略設想

陜甘寧經濟區是新一輪西部大開發新布局的四大增長區之一。為落實國家新一輪西部大開發戰略部署，必須振興陜甘寧，打造新龍頭，融入環渤海。陜甘寧經濟區是革命老區，為中國革命的勝利和新中國成立作出了歷史性貢獻，但現在經濟社會發展相對落后，需要努力振興以回報老區人民。陜甘寧經濟區能源礦產資源極為豐富，是新一輪西部大開發國家的能源資源接續地，已經具備了振興的條件。陜甘寧作為革命老區以延安為核心，延安是陜甘寧革命老區的代表。陜甘寧作為新的經濟區，需要有一個龍頭。榆林的資源稟賦、發展基礎、經濟實力、人口數量、城市規模、區位條件在陜甘寧8市中是最強的，煤炭已探明儲量占陜甘寧經濟區的67%，生產總值占陜甘寧經濟區近40%，人均生產總值是全國人均的1.76倍，是陜甘寧經濟區人均的2.07倍，最有條件成為陜甘寧經濟區的新龍頭。環渤海地區包括京津冀、山東半島和遼東半島， 是繼珠三角、長三角之后我國未來最大的增長極，陜甘寧經濟區只有觸入到環渤海，實施開放戰略， 才會跨越發展。

振興陜甘寧，首先要加大能源資源開發加工的力度，建設國家級能源化工基地。新一輪西部大開發國家要在西部建設能源基地和資源深加工基地，陜甘寧經濟區最大的優勢是能源礦產資源豐富，具備建設國家級能源化工基地的資源條件，是承截能源基地和資源深加工基地的最佳區域。在陜甘寧能源基地建設上思想一定要解放，在煤炭資源開發上要突破傳統的可持續發展觀念。傳統的可持續發展觀念認為，礦產資源不可再生，要慢慢開發。可是對煤炭資源來說，這種可持續觀念已經過時。現在全球正在興起新能源革命，各國都在進行科技攻關，科技進步日新月異，少則十年，多則二十年，新能源就會有重大技術突破，生產成本就會大幅度降低，就會替代傳統的煤炭能源。屆時，煤炭資源就會貶值，就會由“黃金”變成“黃土”，新能源替代傳統能源是大勢所趨。現在全球都在發展低碳經濟，都在譴責煤炭能源，因為煤讓氣候變暖，煤讓空氣污染，煤讓資源枯竭，煤讓生態破壞。在新能源革命沒有完成之前，在全球還沒有達成具有法律約束力的協議之前，是煤炭能源發展的黃金機遇期。目前煤炭能源還是我國最主要、最經濟的能源。新一輪西部大開發要加大煤炭能源開發和轉化的力度，實施大資源、大布局、大轉化、大產業戰略，把陜甘寧經濟區的資源優勢轉化成經濟優勢，使煤炭等資源盡快形成經濟積累，以支持非煤產業的發展，支持新能源的研發，支持生態環境建設，支持社會事業發展，支持城鎮化發展和建設，為可持續發展培育新的接替產業和發展環境。中國不缺煤炭，中國缺的是石油、天然氣和鐵、銅、鉀、鉛等礦產資源。在新能源革命興起的大背景下，煤炭資源的生命周期會大大縮短。因此，我們要有緊迫感，要有危機意識，要樹立新的可持續發展理念，加大能源資源開發加工的力度。為防治霧霾天氣，要在煤的清潔利用上下功夫。要著力提高煤的洗精度，采取遠距離特高壓輸電，大力推廣甲醇汽油，加大對煤氣化的研發。通過加快國家級能源化工基地建設，盡快振興陜甘寧革命老區，支持國家區域協調發展。

振興陜甘寧，其次要搞好生態環境和土地整理，統籌城鄉發展。陜甘寧經濟區位于黃土高原腹地，氣候干旱，水土流失嚴重。西部大開發國家實施退耕還林還草政策，生態環境發生了很大變化。新一輪西部大開發國家對陜甘寧革命老區要繼續實施退耕還林還草政策，進一步改善陜甘寧經濟區的生態環境，為建設國家級能源化工基地營造山川秀美的發展環境。陜甘寧經濟區不僅有豐富的煤、油、氣、鹽等能源礦產資源，而且還有更為豐富的黃土資源。我國土地資源稀缺，迫使國家實行最嚴格的耕地保護政策。振興陜甘寧要加大土地整理力度，實施大規模造地戰略。一方面擴大基本農田面積，加強與楊凌農業示范區合作，努力發展旱作現代農業；一方面擴大城市建設用地，通過建設開發區、工業園，加快治理風沙荒漠和丘陵溝壑。過去生產力低下，用镢頭鐵锨造地效率很低，現在用現代化工程措施，可大規模快速造地。這不僅能解決陜甘寧經濟區的用地問題，還可全省統籌，通過土地置換，占補平衡，為大關中及全省的發展提供建設用地，為確保國家18億畝耕地紅線不被突破作出貢獻。通過大規模造地，發展現代農業，加快工業化、城鎮化進程，在新的起點上統籌城鄉發展，這方面延安已經創造了成功的經驗。

振興陜甘寧，再次要發揚延安精神，發展紅色旅游，開發黃土文化。延安精神是陜甘寧革命老區留給我們的最大遺產。革命戰爭年代靠延安精神，開展大生產運動，支持了革命戰爭的勝利。今天振興陜甘寧仍然要發揚延安精神。我國雖然成為世界第二大經濟體，但人均GDP還排在世界100位左右。延安精神在今天仍然有著現實意義，經濟建設為中心一百年都不能變。延安是當年黨中央所在地，是中國革命的圣地，以延安為中心的陜甘寧革命老區留有大量的革命遺存，可以發展紅色旅游。這里還是人文始祖黃帝的陵寢所在地，是中華民族的圣地。這里有象征中華民族精神的黃河壺口瀑布和九曲峽谷乾坤灣，有典型的黃土地貌和窯洞民居，有豪放淳樸的黃土民俗文化，是中國傳統黃土文化的代表，可開發中國特色的黃土文化產業。

打造新龍頭，首先要做大做強榆林中心城市。為此要加快國家能源化工基地建設，加大能源資源開發力度，提高能源資源加工深度。要堅持大集團引領、大項目帶動、園區化承載、集群化發展，采用先進技術、先進設備、先進方式開發能源資源，提高資源綜合利用率，防止地質災害發生。大力推進煤向電力轉化、煤電向載能工業轉化、煤油氣鹽向化工轉化，延長產業鏈，增加附加值，使榆林的經濟總量向西安逼近。要加快榆林中心城市建設，實現橫山撤縣設區，構建“一市兩區”主城區格局；推進神木、靖邊、綏德撤縣設市，構建“一主三副”中心城市格局。通過工業化、城市化，使榆林具備龍頭城市的經濟實力和城市規模。

打造新龍頭，其次要大力發展榆林都市產業。作為龍頭城市不僅要經濟實力強，城市規模大，還要發展都市產業，產業結構多元化，增強城市綜合功能，為陜甘寧經濟區發展服務。一要增強創新能力，發揮榆林國家級高新技術產業開發區作用，引領陜甘寧經濟區產業升級。二要發展能化裝備制造業，為能源化工基地提供配套裝備和維修服務。三要利用當地資源發展輕工業，為經濟區提供生活消費品。四要發展物流商貿業，為經濟區提供物流商貿服務。五要發展職業教育，為經濟區提供技能型、實用型人才。

打造新龍頭，再次要健全榆林為中心的交通網絡。為發揮榆林龍頭城市作用，必須建設榆林至陜甘寧經濟區各城市的高速公路和鐵路。目前榆林至延安、銅川，榆林至吳忠、中衛、固原已有高速公路，但鐵路還不健全，到慶陽、平涼還沒有高速公路和鐵路。為此，必須修建包頭經榆林、延安、銅川至西安的高速鐵路，榆林經綏德、宜川、華陰至商洛的高速公路，榆林經綏德、子長至延安的高速公路，榆林經靖邊、吳起、慶陽、平涼至寶雞的鐵路和高速公路，使榆林龍頭能夠帶動陜甘寧經濟區的發展。

融入環渤海，首先要加強與環渤海的區域合作。環渤海經濟圈有2市3省，經濟實力雄厚，發展前景遠大，是陜甘寧經濟區的重要市場和信息、項目、資金、技術、人才來源。因此，要建立陜甘寧經濟區與環渤海、京津冀、首都經濟圈及華北地區的協作關系，發展多層次、多形式的區域合作。要爭取構建泛渤海經濟區，加強陜甘寧與環渤海之間的有機聯系，定期召開相關省市間的區域合作會議，開展泛渤海經濟區多方式的合作，使陜甘寧與環渤海的合作得到組織保障。

融入環渤海，其次要做好與環渤海的產業對接。環渤海以先進制造業為主，陜甘寧以能源化工產業為主，二者合理分工，優勢互補。環渤海是陜甘寧能源化工產品的重要市場，除做好西煤東運、西電東送、西氣東輸外，要面向環渤海地區下游產業的市場需求，發展能源資源深加工產業。同時抓住東部沿海產業轉移機遇，積極吸引環渤海的項目、資金、技術、人才到陜甘寧落戶發展，承接環渤海相關產業向陜甘寧經濟區轉移。

融入環渤海，再次要打通與環渤海的交通聯系。目前陜甘寧經濟區向東僅有青銀高速、青蘭高速、太中鐵路和運煤專線，遠不能適應經濟發展的需要。為使陜甘寧融入環渤海經濟圈，建議修建銀川經榆林、朔州至北京的高鐵和高速公路，榆林至太原的鐵路和高速公路，神木經忻州至黃驊的鐵路和高速公路，蘭州經固原、慶陽、延安至青島、煙臺的鐵路，蘭州經平涼、彬長、銅川至日照的鐵路，使陜甘寧經濟區直通沿海，走向開放。

四、陜甘寧經濟區發展的政策建議

陜甘寧經濟區既是革命老區，又是新一輪西部大開發新的增長極，振興陜甘寧需要給予特殊的政策支持。

投資政策：國家要加大對陜甘寧經濟區投資的力度，在基礎設施建設、能源化工項目布局等方面向陜甘寧經濟區傾斜。在新一輪西部大開發中要優先布局陜甘寧經濟區對外交通項目，打通革命老區通向沿海的通道。將重大能源項目、資源深加工項目集中布局在陜甘寧經濟區，使革命老區盡快成為國家能源化工基地。要減輕以至取消地方配套資金，簡化項目報批、核準程序。

稅收政策：大幅度提高資源稅稅率，建議資源稅按10%計征，改從量計征為從價計征。調整中央地方稅收分成比例，建議所得稅由現行的中央60%、省區20%、市縣20%調整為中央40%、省區20%、市縣40%；增值稅由現行的中央75%、地方25%調整為中央、地方各50%，以回饋老區人民。

減排政策：陜甘寧經濟區是國家的能源化工基地，又是后發展地區，能源化工等耗能產業是經濟區的支柱產業。建議國家在節能減排指標考評中對陜甘寧經濟區區別對待，不應按照對發達地區和其他產業的要求，下達統一的節能減排考評指標，以利革命老區能源化工產業的發展。

土地政策：支持陜甘寧經濟區利用豐富的黃土資源大規模造地，利用荒山、荒坡、荒沙、荒灘進行產業開發和城鎮建設。對因歷史原因將荒山、荒坡、荒沙、荒灘誤報為農田、林地的應重新勘定，從土地總指標中予以扣減。允許在省域范圍內通過土地置換，占補平衡，統籌基本農田和建設用地指標使用。

水利政策：陜甘寧經濟區干旱少雨，建設國家能源化工基地，需要大量的水資源。建議國家重新調整黃河水資源分配，在黃河干流水利項目布局上向陜甘寧經濟區傾斜。加快建設榆林黃河大泉引水工程、延安黃河引水工程，盡快上馬黃河古賢水庫、黃河大柳樹引水工程等項目。

環保政策：建議國家在新一輪西部大開發中，對陜甘寧經濟區繼續實行退耕還林還草政策，加大三北防護林建設支持力度。在陜甘寧經濟區試行礦產資源開發企業生態修復工程，并納入企業成本核算。堅持誰開發、誰保護，誰污染、誰治理，加快對采空區、塌陷區的生態修復治理。

扶貧政策：陜甘寧革命老區自然條件差，貧困人口多。國家應加大對陜甘寧革命老區的扶貧開發力度，對貧困人口的住房、醫療、就業、教育、養老等給予更多的支持。對生態環境惡劣的貧困地區，要謀劃更多的扶貧開發項目，特別要對生態移民工程給予更有力的支持。

（作者系陜西省社會科學院學術委員會副主任）