在新定位中破解延安發展的難題

劉學敏++宋敏

進入新世紀以來，單純依靠自身發展已經受到多方面的制約。許多相鄰地區根據經濟發展的相似性和比較優勢，開始聯合起來協同發展。為此，區域聯合規劃成為一個潮流。目前，已經有十幾個區域聯合發展規劃，在延安周邊就有《關中-天水經濟區發展規劃》（2009）和《呼包銀榆經濟區發展規劃》（2012）。然而，這些規劃都與延安發展無緣。在這個背景下，《陜甘寧革命老區振興規劃》（2012）出臺。該規劃雖然也使延安進入區域協同發展的洪流中，但明顯是組建了一個“窮人俱樂部”，具有“抱團取暖”的性質。

那么，延安發展面臨的問題是什么，如何確定延安在區域發展格局中的角色定位，這是延安未來發展無法繞過也無法回避的問題。延安在歷史上為中國革命、新時期為中國建設作出過重大貢獻和巨大犧牲。延安未來的發展和戰略定位，為全國所矚目，也為黨中央和國務院高度關切。

一.延安發展需要破解的難題

1.地理區位和地貌條件制約發展

延安地處陜北黃土高原丘陵溝壑區，北連榆林，南接關中的咸陽、銅川、渭南三市，東隔黃河與山西臨汾、呂梁相望，西依子午嶺與甘肅慶陽為鄰。全市西北高東南低，平均海拔1200米左右，北部以黃土梁、溝壑為主，占總面積的72%；南部以黃土塬、溝壑為主，占總面積的19%；全區石質山地占總面積的9%。西部子午嶺南北走向，構成洛河與涇河的分水嶺，是高出黃土高原的基巖山地之一；南部黃龍山和勞山統稱梁山山脈。

延安的地理位置不沿邊、不沿江、不靠海，“塬、墚、峁、溝、坪”組成了延安地貌的基本單元，其地理區位和地貌條件對經濟的發展很不利。同時，交通條件也嚴重制約著區域經濟發展。獨特的地理區位和滯后的交通條件使延安無緣于“關天經濟區”和“呼包鄂榆經濟圈”。

2.結構性矛盾突出

延安產業結構呈現出“一產基礎薄弱，二產高速增長，三產發展緩慢”的態勢。農業基礎薄弱，對二三產業的支撐作用不大；二產中能源產業一枝獨秀，但受宏觀經濟走勢和市場波動大，且石油資源儲量有限，約束趨緊，增長乏力；三產雖然取得一定發展，但水平較低。資料顯示，2012 年全市實現生產總值1271.02 億元，比上年增長10.5%。其中，一產實現增加值97.06 億元，增長6.1%，對經濟增長貢獻率為7.6%；二產934.85 億元，增長10.3%，對經濟增長貢獻率為73.6%；三產239.11 億元，增長12.7%，對經濟增長貢獻率為18.8 %。近年來，三產始終未能突破20%。在這種產業架構下，未能實現產業分工深化、產業廣域化發展和產業鏈條延長，反而在能源產業的強勢“擠出”下，非能源類產業整體陷入困境；同時，能源化工產業本身也處于粗放狀態，原料或初級產品輸出比重高達70%以上。由于產業結構畸形、技術層次較低、經濟發展缺乏多元產業支撐，致使整個經濟受到能源市場變化所左右。

3.區域發展不平衡

受資源稟賦差異因素的影響，延安各縣區經濟發展也極不平衡，居民收入差距呈擴大趨勢。一是縣區收入差距擴大。2012年延安市13個縣區中，農民人均純收入最高是洛川縣9278元，最低的是延川縣5815元。前者高出后者3463元，是后者的1.6倍，與2008同期差距1498.43元相比，最高收入縣區與最低收入縣區的差距擴大了1964.57元。二是城鄉收入差距擴大。2012年城鎮居民人均可支配收入為24748元，農民人均純收入為7655元，前者高出后者17093元，是后者的3.23倍，與2008年同期差距（2008年差距為6075元）相比，差距擴大了11018元。

4.經濟發展與生態環境保護不協調

生態環境承載力是資源開發不可逾越的紅線，延安面臨著生態保護與資源利用之間的矛盾。油氣資源開發利用雖然帶動了地方經濟增長，但同時也帶來了前所未有的環境壓力。譬如，延安黃陵一號煤礦大面積的采空區，造成了周圍幾個自然村房屋塌陷，飲用水嚴重污染。又如，延安采油井場多達25871個，分布于延河、洛河、秀延河和仕望河等流域，造成嚴重環境污染。在資源開發中，礦區山體崩塌、地表塌陷下沉、水源泄漏、水體污染等災害日漸加劇，特別是因開礦而導致水系破壞、徑流斷絕、地表下陷、荒漠化加重問題最為突出。在水資源方面，人均占有水資源量612立方米，僅為全國的1/3，全省的1/2，遠低于國際公認的人均1000立方米的最低需水線，同時，還面臨著水位下降、地表水日趨減少與用水量不斷增加的雙重壓力。油氣開采所形成的地窟需要用水來填充，而延安本身是水資源比較匱乏的地區。據調查統計，采1噸油平均要用3噸水。延安市2013年產原油1685萬噸，大約需要5055萬噸水，這進一步加劇了水資源短缺。油氣資源開發造成的問題雖已引起高度重視，也采取了積極的措施進行治理，但治理的程度和速度遠遠趕不上破壞的程度和速度。

5.地方政府財權與事權不匹配

1994年分稅制改革的指導思想就是合理分權，使各級政府的事權與財權相匹配，以充分調動中央和地方的積極性。特別是像延安這樣地處西部、經濟基礎比較薄弱的革命老區和資源型地區，理應得到國家的傾斜支持。但現實是全市財政收入中上劃中省收入的比重和絕對量卻越來越大，地方財政收入所占比重逐年下降，由2002年的49.4%下降到2012年的31.3%，而上劃中省收入的比重卻由2002年的50.6%上升到2012年的68.7%，上劃中省收入的絕對量由2002年的14.1億元上升到2012年的305.1億元。財政收入的大部分被中省拿走，而資源型地區耗資巨大的環境治理原則上是“誰污染、誰治理，誰破壞、誰恢復”，但因該規定太原則，缺乏可操作性，實踐中往往被懸空，最終只能由地方政府買單。據測算，每采1噸煤會破壞地表水2.84噸，破壞和消耗與煤炭伴生的礦產資源8噸，破壞生態資源的總價值達66.1元。依此計算，2013年全市生產原煤4114萬噸，僅采煤的環境代價就高達27.15億元。環境治理經費懸空，由資源開發所引發的環境問題日趨嚴重。

二.“絲綢之路經濟帶”建設為延安發展提供了新契機

為了破解延安發展遇到的難題，需要從國家發展戰略的高度，從更開闊的視野來審視延安的發展。從國家層面上看，“絲綢之路經濟帶”對延安未來發展提供了良好的契機。

當今世界，全球政治經濟格局出現新變化，發達經濟體的經濟陷入低迷，新興經濟體的實力逐漸上升，全球經濟產業鏈已逐步形成了美歐→亞太→中國東部→中國西部→中亞地區的梯次轉移趨勢。位于亞歐大陸中心地帶的“絲綢之路經濟帶”沿線國家，既是遠離世界經濟重心的中間地帶，又是連接當今世界最有活力的亞太經濟圈和發達經濟體最多的歐洲經濟圈的天然陸路通道。其核心區域大體包括“上海合作組織”6個成員國和5個觀察員國，以及部分歐盟國家，市場規模和發展潛力巨大。其東邊倚重活力四射的亞太經濟圈，西邊聯系發達的歐盟經濟圈，被認為是“世界上最長、最具有發展潛力的經濟大走廊”。習近平總書記提出了共建“絲綢之路經濟帶”的戰略構想，體現了新一屆中央領導的外交理念，以及加快推進向西開放戰略的決心和堅定意志，將中國西部大開發與整個“絲綢之路經濟帶”的建設緊密地聯系在一起，凸顯了國家對西部大開發的戰略升級期望，這為延安的經濟社會快速發展帶來了難得的歷史機遇。

在“絲綢之路經濟帶”中的戰略定位是延安帶有全局性、方向性、前瞻性的戰略問題。

首先要高端定位?！敖z綢之路經濟帶”建設屬于國家戰略層面，只有從這個高度謀劃延安的發展，才具有前瞻性，才能更好地把握延安未來走向，為今后的全面開發建設提供科學指導?！敖z綢之路經濟帶”的建設，關系到關中-天水經濟區和西安國際化大都市的建設發展，這既是西安的機遇，也為延安的發展帶來了非常難得的歷史機遇。延安要利用自己的優勢，當好“絲綢之路經濟帶”的重要支點，以高端起點起步，有效帶動全市的建設開發。

其次，要充分發揮延安的比較優勢。延安發展能否上升為國家戰略，能否在全國經濟區域格局中占有重要的一席之地，關鍵要根據自身的比較優勢，積極發展區域特色優勢產業，形成區域特色優勢經濟體系，實現自身比較優勢的升級。同時，延安的發展定位必須符合國家主體戰略，必須要研究延安對整個國家宏觀發展戰略的完善能起到什么作用，對國家發展有什么戰略意義，進一步明確在哪些方面能夠得到國家支持，并通過發揮區域比較優勢，將其轉化為延安的發展能量，從而制定切實可行的發展戰略。

再次，要遵循產業互補原則。“絲綢之路經濟帶”內的分工協作源于產業互補。就工業而言，中亞各國當前正面臨著產業結構及工業結構的升級，大力實施進口替代戰略，這就需要進口生產線及零部件，引進科技成果和人才，新疆和甘肅等內陸省區的優勢產業主要處于采掘業、輕工紡織、資源加工工業的中低端層次。這將給西安及周邊地區包括延安發展高端裝備及戰略性新興產業提供廣闊市場。在產業的互補性上，充分發揮延安產業的競爭比較優勢，做大做強能源、農業、旅游等，在互利共贏合作中占領價值鏈高端區域。

第四，堅持科技創新、政策創新、機制創新、管理創新，在創新中提升內生活力；實行先行先試，以試帶創、以試帶改，在寬松的政策環境中提煉新經驗，創造新辦法；在標桿的示范中，不斷擴展改革創新成果。重在提升現實優勢、破解面臨難題，使發展與改革、穩定相協調，經濟變革與體制創新相銜接，發展舉措與財力保障相輔助，從而使創新真正成為一種遵循客觀規律的科學行為。

第五，正確處理資源開發利用中涉及的各種利益關系。著重解決好資源開發利益、經濟發展利益、城鄉及區域間利益、不同性質（所有制）及歸屬（中省地）企業之間承擔責任合理等方面的政策問題。堅持資源開發成果共享原則，承認差異、兼顧公平，扶助和支持弱勢方面、管控和節制強勢方面，加大中省企業對地區發展的貢獻責任，促進利益關系協調和共同富裕。

最后，要全方位開放。一是從空間地域上，延安的開放不應該拘泥于“北上”，即向北融入到“呼包鄂銀榆經濟圈”中；或者“南下”，即融入“關中-天水經濟區”中，也不能完全靠與陜甘寧革命老區等經濟發展程度相近的區域“抱團取暖”，而應該是全面開放，形成一種“東西南北”全面開放的格局。二是在產業發展上，要按照“非禁即入”和“非禁即準”的原則，全面放開各個行業和領域，實行統一的市場準入制度，進一步盤活民間資本，形成開放競爭的發展格局。

三.在新定位中尋求破解延安發展難題的思路和途徑

實現延安的可持續發展，需要將資源優勢轉化為資源利益優勢。延安的優勢在于資源，但其矛盾也源于資源。延安具有資源優勢，但是這種優勢更多地表現為資源分布客觀存在的優勢，還沒有表現為資源利益的優勢。資源利益分配制度的主觀性更需要合理的利益統籌機制來協調因財稅制度不公正引發的各種社會問題。

因此，延安的科學發展是在合理的資源利益統籌機制作用下對資源的有效開發，從而在根本上減少由于制度不公正所產生的資源利益分配問題，以及由此產生的社會矛盾。通過重構資源富集區能源收益分配機制，將資源的客觀存在性與資源利益的主觀分配性有機統一起來，從而建立有效的資源開發與利益分配機制，以此來破解延安發展面臨的難題。

基于此，建議延安在“絲綢之路經濟帶”建設中的定位應該是：“北上”——聯合榆林，爭取在國家層面上，借財稅體制改革的東風，建立“陜北能源稅費綜合改革配套試驗區”；“南下”——充分發揮歷史文化優勢和能源資源優勢，南依西安，成為“絲綢之路經濟帶”建設的新引擎。

1.北聯榆林：構建“陜北能源稅費綜合改革配套試驗區”

延安、榆林兩市，山水相連，地界相鄰，風俗一體，同脈同緣，經濟、資源各具優勢，特別是隨著基礎設施的進一步提升和改善，經濟實力明顯增長，成為陜西經濟最具活力的區域。同時，延安、榆林兩市也面臨著一些相同的矛盾和問題，譬如稅收與稅源的背離、產業結構不合理、資源利用效率低下、新興主導產業培育緩慢、生態環境破壞嚴重等，迫切需要攜手來解決。

構建“陜北能源稅費綜合改革配套試驗區”無疑為此提供了一個可行思路和解決問題的有效途徑。十八大明確提出“深化資源性產品價格和稅費改革，建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值和代際補償的資源有償使用制度和生態補償制度。”十八屆三中全會也釋放出財稅體制改革的攻堅信號，直面財權事權不匹配的問題，提出“明確事權、改革稅制，建立事權和支出責任相適應的制度”。習近平總書記明確指出，財稅體制改革不是解一時之弊，而是著眼長遠機制的系統性重構。目的是明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率，加快形成有利于轉變經濟發展方式、有利于建立公平統一市場、有利于推進基本公共服務均等化的現代財政制度，形成中央和地方財力與事權相匹配的財稅體制，更好發揮中央和地方雙方的積極性。

可以認為，由于國家財稅政策改革不夠徹底導致能源富集區資源收益分配的嚴重不公，進而使得當地政府享有的財權與承擔的事權不相匹配，當地正面臨著稅收和資源的雙重流失。隨著礦產資源的開發殆盡，如果這一矛盾得不到徹底解決，其發展的差距必然再一次拉大。

因此，建議通過建設“陜北能源稅費綜合改革配套試驗區”，進行能源稅費制度改革的探索，按照財權與事權相匹配的原則，將能源稅費的征收辦法和分配比例向有利于能源富集區的方向調整，提高當地政府在資源收益分配中所占的比重，避免資源稅收過多集中于中央和省級財政的問題，切實把延安資源優勢轉化為財政優勢；同時，考慮到生態補償、環境治理和城鄉統籌等任務需要完成，延安作為資源輸出地必須承擔環境污染造成的重大損失和生態補償的大量支出，也需要逐步完善財稅體制和各項政策，為延安可持續發展提供充足的財力支持。

2.南依西安：成為“絲綢之路經濟帶”發展的新引擎

“絲綢之路經濟帶”是我國北方橫貫東、中、西三部分的最重要的經濟帶。與長江經濟帶的建設模式不同， 長江經濟帶要依靠龍頭（以上海為核心的長三角）帶動，“絲綢之路經濟帶”則要靠心臟推動。西安是“絲綢之路經濟帶”（中國段）最大的中心城市，關中是經濟帶上最發達的區域，以關中為依托的西安在區位、科教、產業、口岸、歷史文化等方面都具有較強的優勢，完全可以成為“絲綢之路經濟帶”的心臟。

西安是聯通東西、輻射南北的重要樞紐，多條運輸大通道在此交會，交通區位優勢十分明顯，是西部地區乃至全國重要的人流與物流的集散和中轉樞紐。目前，西安咸陽國際機場客運量位居全國第八，鐵路客流量全國第二，貨物量第三。西安是科教大市，有3000多家科研單位，63所高等院校，有40多萬名專業科技人員，作為西部最具科教實力的城市，與中亞國家有著廣泛的文化交流，這為“絲綢之路經濟帶”建設提供了充足的人力和科技支撐。從產業上來說，西安的五大主導產業（高新技術產業、裝備制造業、旅游業、現代服務業、文化產業）與“絲綢之路經濟帶”沿線城市豐富的能源資源、生態產業有著較強的互補性，在產業互融發展方面大有可為。西安雖然不沿邊、不靠海，但有全國最大的內陸港，還有兩個功能齊全的綜合保稅區和1個出口加工區，能夠提供便捷的口岸物流服務。其中，西安國際港務區作為西北第一個擁有綜合保稅區的現代服務業新城和陜西省開放型經濟發展的戰略平臺，目前已經具備了自由貿易區的雛形。西安重要的國際地位和世界影響力，是“絲綢之路經濟帶”之外任何一個城市所不可比擬的，必將成為聯通歐亞、承東啟西的絲綢之路經濟帶第一樞紐，也會對周邊地市形成較大的輻射力。

因此，延安的戰略定位不能繞開西安。作為“絲綢之路經濟帶”上具有能源優勢的地區，延安已探明石油儲量13.8億噸，天然氣預測儲量2000億立方米以上，煤炭儲量115億噸，是國家能源重要的戰略接續區，是國家級能源供應基地。如能在延安建成以油品為主的清潔燃油生產基地，以滿足國內對燃油的市場需求，并緊緊圍繞油煤氣鹽開發和能源化工產業發展，大力培育裝備制造業和油氣田配套服務業，帶動相關產業發展，也將成為西安未來發展的動力支撐，成為“絲綢之路經濟帶”上的重要一環。

（作者簡介：劉學敏，教授，北京師范大學資源學院黨委書記，北京師范大學資源經濟與政策研究中心主任；宋敏，博士后、副教授）