戶籍改革：一個時代的印記

若拙

2014年7月30日，國務院發布《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，明確了建立城鄉統一的戶口登記制度，標志著我國實行了半個多世紀的“農業”和“非農業”二元戶籍管理模式將退出歷史舞臺。

在城鄉二元結構限制著人口城市化的背景下，中國出現了人口的老齡化，現正面臨著快速的人口老齡化和人口城市化問題?！兑庖姟返某雠_，調整了戶口遷移政策，創新了人口的管理機制。這樣的改變與人口的老齡化有何聯系？

戶籍制度改革

究竟改變了什么

從《意見》中我們可以看到，戶口遷移政策做出了調整。在縣級市市區、縣人民政府駐地鎮和其他建制鎮有合法穩定住所的人，不用再受到建制鎮和小城市落戶限制，只要本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，在當地提出申請，就可以登記常住戶口；另外在一些中等城市落戶也不再受限制；想在大城市落戶的，只要落戶條件合理，便可落戶；還有對城區人口500萬以上的特大城市現行落戶政策進行改進，建立完善了積分落戶制度等，這些改變，從一定意義上，破除了城鄉之間的壁壘。

人口的遷移，必然需要制定相應的人口管理機制來管理和統計，便于下一步工作的進行。在《意見》中，我們看到了人口管理的創新。通過建立城鄉統一的戶口登記制度，取消了農業戶口與非農業戶口性質區分，統一登記為居民戶口。其中，建立了居住證制度，離開常住戶口所在地到其他設區的市級以上城市居住半年以上的公民，就可以在居住地申領居住證，符合條件的，還可以在居住地申請登記常住戶口。同時人口信息管理制度也將得以健全，進行實際居住人口的登記，加強和完善人口統計調查，建立與統一城鄉戶口登記制度相適應的統計制度。

我們應看到，“取消農業與非農業戶口”不只是換個“本”，而是能否實現權利的均等化?！兑庖姟分兄赋?，農業轉移人口及其他常住人口合法權益可得到相應保障。其中指出要完善農村產權制度，規定了現階段，不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進城落戶的條件。此外，擴大了基本公共服務覆蓋面，以保障農業轉移人口及其他常住人口隨遷子女平等享有受教育權利；完善就業失業登記管理制度，提供基本醫療衛生服務，提高統籌層次，以實現基礎養老金全國統籌，落實城鎮職工基本養老保險關系轉移接續政策，加快建立覆蓋城鄉的社會養老服務體系，促進基本養老服務均等化等一系列改變。

正確看待衡量口徑

重視家庭養老問題

老齡化問題已成為世界主要國家和主要城市所面臨的共同挑戰。在城鄉二元結構限制下，大量農村勞動力進入城市，但又無法獲得當地城市戶籍。這樣也就帶來了兩種口徑的老齡化，一是用戶籍人口來衡量的老齡化，二是用常住人口來衡量的老齡化。

從全國來看，戶籍人口老齡化和常住人口老齡化的數值應該是一致的，2009年底我國60歲以上老年人口占總人口的比重為12.5%。但是分到農村地區和城市地區、分到不同地區來衡量老齡化的水平，戶籍人口老齡化和常住人口的老齡化就會不一樣。例如，上海是中國老齡化水平最高的城市。在2009年底，上海的戶籍人口有1400萬，戶籍人口中60歲以上的老年人口有315.7萬，占戶籍人口比重的22.5%；而如果包括常住在上海半年及以上的外來人口，上海的常住人口數量為1921萬人，常住老年人口約331.3萬，以常住人口口徑衡量的上海老齡化水平為17%左右。

上海的常住人口老齡化水平遠低于戶籍人口老齡化的水平。與此相應，我國還有一些地區是人口流出遠大于流入的凈流出地區，其常住人口口徑的老齡化則大于戶籍人口口徑的老齡化；還有一些地區流出人口和流入人口數量都很多，其常住人口老齡化和戶籍人口老齡化也表現出另外的特點。

我們一般總覺得大城市的老齡化問題更加嚴重，這對理解中國當前老齡化的實際情況來說，其實是一個似是而非的結論。按照戶籍人口的老齡化來統計，中國大城市的老齡化程度確實比中小城市和農村地區更高。而以常住人口口徑來看，中國大城市的老齡化問題相比于中小城市和農村地區就沒有那么嚴重了，反而城市地區的老齡化程度低于中小城市和農村地區的老齡化程度。

現今本地人口家庭日益小型化、子女和父母共同居住的比重逐步減少、夫妻雙方都是獨生子女的家庭養老壓力更大、以及擁有一個子女的家庭中老人生活風險更高，這些發生在家庭生活中的變化，都需要由本地人口家庭中的子女來切實承擔老齡化的壓力，城市戶籍人口家庭養老面臨嚴峻挑戰。

同樣，當流動人口從農村進入城市并在城市中長期居住，更加劇了農村留守的老年人口的生活困境。由于年輕子女離開父母到城市就業和生活，農村家庭中子女和老人共同居住的比重隨之下降，農村老年家庭的空巢數量也在同時增加。統計數據表明，我國農村的留守老人數量約有4000萬，占農村老年人口的37%左右?？紤]到農村老年群體很大程度上還缺乏完善的養老保障，更大程度地依靠子女養老，那么，遷徙到城市中的移民不僅不能直接解決城市家庭中的養老問題，并且對農村家庭中的養老本身帶來了更加劇烈的沖擊。

但我們也需看到，在城市化過程中的大量移民對微觀家庭的養老服務所間接發揮出來的積極作用。正是由于大量農村人口進入城市和在城市長期居住，才能夠為城市解決老年服務提供充足的勞動力供給。本地家庭養老功能的弱化正是通過移民群體所提供的社會服務來加以彌補的，通過養老服務的日益社會化和專業化，能夠緩解城市戶籍人口家庭養老的壓力。

戶籍制度的改革，能消除移民的一些顧慮，進而促進城市經濟發展方式轉型。如果戶籍制度一直停于滯后狀態，就會對解決日益嚴峻的老齡化問題很不利。因為滯后的戶籍制度會擴大人口和戶口的分離，削弱家庭養老的能力。如外來人口繳納社會保障不足或者不繳納社會保障，會使其在進入老年以后難以積累起足夠的養老保障維持自身的老年生活。因此，日益突出的老齡社會的挑戰，要求我們加快推動城市戶籍制度改革的步伐。

老齡化問題日益嚴峻

戶籍改革須先行

在未來10-20年，中國整體的人口發展機會窗口將逐步消失，城市老齡化的速度在2030年以后也將進入加快提高的時期，因此，未來的10-20年是中國城市部門應對老齡化挑戰的重要機遇期和準備期。在這一不長的發展機遇期中，戶籍制度改革越早則越為有利，或者說，戶籍制度改革越早則壓力越小。

戶籍制度改革推動著移民和城市化進程。通過發揮替代性遷移的作用，調節大城市的人口結構，增強大城市的競爭性和生產力，為城市發展提供更加充足的勞動力資源，從而有助于老齡化問題的解決。

快速吸納外來人口群體進入城市體系，能加快城市社會保障基金的積累。因城市需要對更多的城市人口提供更加均等化的公共服務，似乎增加了城市公共財政的壓力，但外來人口主要是生產力較高的年輕人口，移民本身是有利于城市公共財政積累的，更多的年輕人進入城市社會保障體系，本身有利于城市社會保障基金的平衡。這不僅能讓勞動者的勞動權益得到保障，同時還能在城市化過程中促進和提高內需，實現長期的經濟增長，促進城市經濟發展方式的轉型。

戶籍制度改革與老年人的切身利益相關，最重要的是能提高老年人口生活質量和社會福利。城市化往往意味著更良好的衛生、健康、文化、娛樂等公共服務，帶來老年人口的經濟收入、健康水平和預期壽命等各方面的改善。城市化并不是人們想象中的冷冰冰的“水泥森林”，城市化本身能促進解決老齡化的問題，并成為老年人口福利增長的源泉，促進老年人過上更美好的生活。

在推動中國城市化和引導人口遷移過程中，戶籍制度改革已經得到了較多的關注和支持。加快完成戶籍制度改革，加快吸納外來人口群體進入城市體系，在城市化過程中重視為適應老齡社會所做的加強養老保障體系建設和社會支持體系建設，成為中國應對日益嚴峻的城市老齡社會挑戰必須完成的任務。endprint