大部制改革給食品生產企業帶來的機遇和挑戰

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(中糧營養健康研究院,北京 100020)

大部制改革給食品生產企業帶來的機遇和挑戰

孟曦,崔興品，潘瑜

(中糧營養健康研究院,北京 100020)

2013年3月10日,國務院機構改革和職能轉變方案公布。國務院食品安全委員會辦公室、國家食品藥品監督管理局、國家質量監督檢驗檢疫總局、國家工商行政管理總局的相關食品安全管理職責經過整合,組建成立國家食品藥品監督管理總局(以下稱“食藥監總局”)。3月31日,食藥監總局印發了《國家食品藥品監督管理總局主要職責內設機構和人員編制規定》(以下稱“三定方案”)。這些改革措施將對食品企業產生多方面的直接影響。作為食品生產企業在大部制改革中到底能獲益多少,取決于改革措施執行的力度,同時更取決于企業到底如何適應改革。本文評述了國務院大部制改革和食藥監總局“三定方案”的具體措施及其在食品安全監管方面的改善和不足,并詳細分析了其對食品生產企業帶來的機遇和挑戰。

食品安全,國家食品藥品監督管理總局,大部制改革,“三定方案”

近年來,隨著食品安全事件的頻繁爆發和曝光,食品安全問題已經成為社會高度關注的問題之一。造成目前局面的原因是多方面的,但是不可否認國家監管體制不順暢是一個重要的原因[1]。目前,人為惡意原因造成的食品安全事件在我國比例較高,更需要建立完善、合理、高效的監管體系。2013年,食品安全監管問題成為“兩會”焦點之一,說明了社會對食品安全監管的關注和國家對食品安全監管的重視。在食品安全體系中,有企業、監管部門、消費者、媒體等多方共同參與,但最受關注的是監管體系和監管部門,一旦監管出現問題,很容易造成輿論偏向,甚至會影響到公眾對食品安全的正確認識,不利于食品行業的長遠發展。我國的食品安全監管經歷了一個由單部門到多部門再到單部門主導負責的發展歷程。1982年頒布的《中華人民共和國食品衛生法(試行)》明確規定各級衛生行政部門負責食品衛生監督工作,衛生行政部門所屬縣級以上衛生防疫站為食品衛生監督機構,執行國家食品衛生監督的職責。1995年正式頒布實施的《食品衛生法》,將食品衛生監督職責調整至縣級以上衛生行政部門,并賦予衛生行政部門8項食品衛生監督職責,質量技術監督部門開始介入食品安全監管領域[2]。這時期的食品監管由衛生行政部門承擔,監管的方向以食品衛生為主。2004年9月1日,國務院文件《國務院關于進一步加強食品安全工作的決定》(國發[2004]23號)的發布,確定了我國的食品安全監管采取分段監管為主、品種監管為輔的方式,進一步理順食品安全監管職能,明確責任。農業部門負責初級農產品生產環節監管,質檢部門負責食品生產加工環節監管,工商部門負責食品流通環節監管,衛生部門負責餐飲業和食堂等消費環節監管,食品藥品監管部門負責對食品安全的綜合監督、組織協調和依法組織查處重大事故。2009年《食品安全法》實施,進一步明確各部門的監管職責,確立了一個以食品安全風險監管為基礎的科學監管體制,進一步完善了食品安全體制[2]。分段監管將食品安全監管的范圍從食品衛生擴大到食品安全的各個環節。但這種多頭管理體制的弊端主要表現為分工過細,職能重疊,各部門缺乏統一協調和統籌規劃,使很大一部分力量在相互依賴、推諉中消耗掉[3],很難實現真正意義上的“無縫銜接”。2013年的“全國兩會”上批準了國務院機構改革和職能轉變方案,成立了國家食品藥品監督管理總局(以下簡稱食藥監總局),全面負責食品安全監管。現在食品安全監管形成了由管源頭的農業部門、管生產流通和終端的食藥部門、負責風險評估與標準制定的衛生部門三家組成的新架構,趨向于一體化的監管體制[4]。新的監管方式賦予了企業更多的主動權,釋放了企業的活力,給企業帶來了巨大的機遇,但同時也對企業的管理提出了更大的挑戰。

1 大部制改革和“三定方案”的概況

1.1大部制改革在食品安全管理方面的概況

在與食品安全相關的領域,改革最重要的方面是將國務院食品安全委員會辦公室的職責、國家食品藥品監督管理局(以下稱食藥監局)的職責、國家質量監督檢驗檢疫總局(以下稱質檢總局)的生產環節食品安全監督管理的職責、國家工商行政管理總局(以下稱工商總局)的流通環節食品安全監督管理的職責整合,組建國家食品藥品監督管理總局(以下稱食藥監總局),其主要職責是對生產、流通、消費環節的食品安全和藥品的安全性、有效性實施統一監督管理等[5]。

將工商行政管理、質量技術監督部門相應的食品安全監督管理隊伍和檢驗檢測機構劃轉到食品藥品監管部門[5]。保留國務院食品安全委員會,具體工作由食藥監總局承擔[5]。國務院食品安全委員會辦公室設于食藥監總局[5]。

與食品安全相關的其他改革還包括將衛生部和計劃生育委員會合并,新組建國家衛生和計劃生育委員會(以下稱衛計委),負責食品安全風險評估和食品安全標準制定,并將原屬衛生部的食品安全檢驗機構資質認定條件和制定檢驗規范的職責劃入食藥監總局；農業部負責農產品質量安全監督管理；將商務部的生豬定點屠宰監督管理職責劃入農業部；不再保留國家食品藥品監督管理局和單設的國務院食品安全委員會辦公室等[5]。

經過改革,我國的食品安全監管最終形成了農業部門管食品源頭，食藥監管部門管生產、流通和消費，衛生部門負責風險評估與標準制定的新架構。

1.2食藥監總局“三定方案”概況

2013年3月31日,食藥監總局印發了《國家食品藥品監督管理總局主要職責內設機構和人員編制規定》(下稱“三定方案”),明確了食藥監總局的人員編制。食藥監總局機關行政編制為345名,其中設置國家食品藥品稽查專員10名[6]。

“三定方案”針對生產、流通和餐飲環節的食品安全監管職能,分設三個食品安全監管司。其中,原歸屬質監管轄的生產環節獨立成食品安全一司,原工商管轄的流通環節、藥監管轄的餐飲以及農產品的流通環節,整合成食品安全二司,兩司分別負責掌握分析生產環節和流通環節的食品安全形勢,履行監督管理職責；食品領域的監測,信息、形勢研判等綜合職能獨立成食品安全三司,負責分析預測食品安全總體情況,參與制定食品安全風險監測計劃等[7]。

食藥監總局還將與公安部建立行政執法和刑事司法工作銜接機制[7]。

此外,“三定方案”還要求整合國家質檢總局、原國家食藥監局所屬的食品安全檢驗檢測機構,形成統一的食品安全檢驗檢測技術支撐體系。

2 大部制改革和“三定方案”的改善與不足

2.1大部制改革和“三定方案”對食品安全管理的改善

食藥監總局的成立,標志著我國在食品安全監管領域“九龍治水”局面的結束,新的食藥監管系統即將形成。

在日常監管中,新的食藥監部門可以更好地整合食品藥品監管的行政資源、技術資源、信息資源,一方面可以圍繞特定的監管目標、監管重心、監管事項,更好地統一調配監管資源,更有效率地查處食品藥品市場中的違法行為,另一方面也能減少食品藥品市場中守法者的守法成本,減輕被監管者的負擔[8]。

隨著食藥監總局與公安部建立行政執法和刑事司法工作銜接機制,《食品安全法》可訴性缺失、與刑法銜接不暢的情況將會得到改善[9]。

食品安全監管體系的變動,促進我國的食品安全法律法規體系的完善。食品安全監管體系的建立完善是循序漸進的過程,而法律法規體系的日益完善也會反過來影響食品安全監管體系,形成良性循環。例如,食品安全監管體系的變動促進對《食品安全法》進行配套修改,專家建議把對它的修訂列入到今年立法計劃中。只要執行到位,基本能消除當前食品監管存在的“盲區”和“真空”[10]。國務院食品安全辦副主任王明珠也在“完善食品安全法律法規專家研討會”談到,國務院新一輪機構改革已經拉開序幕,體制的變革亟待相關法律法規的建立和完善,食品安全立法修法將成為食藥監總局這個新機構組建以后最重要的一項工作[11]。

表1 食品及食品相關產品的行政許可歸口部門列表

2.2大部制改革和“三定方案”的不足之處

大部制改革和“三定方案”目前并沒有徹底解決食品安全監管方面的缺陷。新成立的食藥監總局并沒有實現完全的“無縫”監管,只是統一了生產和流通環節,并未涉及標準制定、行政許可、進出口監管以及食品鏈源頭管理等部分[12]。中國的食品生產企業歷來具有多、小、散的特點,并且在未來很長一段時間內仍將保持著這一特點,中國食品安全的管理和改革必須考慮現狀。中國的農產品來源分散且情況復雜,目前想把農產品的管理全部一步納入食藥監總局統一的管理鏈并不現實。而對于其他部門來說,改革是個漸進的過程,涉及到很多方面,目前來說,也很難把食品安全監管的所有部門全部納入統一管理鏈。

沒有實現完全的“無縫”監管主要體現在以下幾點：

農產品質量安全監督管理和生豬屠宰由農業部負責。有學者認為農業部的主要任務是發展,其次才是監管,農業部用于監管的人力物力投入都比較少,監管機構相比其他部門來說較不成熟[13]。目前食品問題多在源頭上,而源頭監管仍放在食藥監總局之外。

與食品相關的產品(如：食品包裝容器、餐具洗滌劑等)的生產管理仍然由國家質檢總局負責,而其行政許可由原衛生部承擔,將隨衛生部并入衛計委。

商務部負責擬訂促進餐飲服務和酒類流通發展規劃和政策,食藥監總局負責餐飲服務食品安全和酒類食品安全的監督管理。

3 大部制改革和“三定方案”對企業的影響

3.1對行政許可方面的影響

食藥監總局的建立以及各食品監管部門的梳理和合并,對于企業來說可歸結為“減負”兩個字,主要體現在交叉管理的情況得到改進。

與食品相關的各類行政許可職責歸口部門如下：

從表1中可以看出,在行政許可方面,隨著機構的調整和合并,部分行政許可職能進入食藥監總局統一的管理鏈條,如食品生產許可和食品流通許可及添加劑生產許可職責將并入食藥監總局。一些不必要的重復許可被梳理,本不屬于同一家單位負責的行政許可納入同一家單位,一定程度上減輕了企業由于重復許可和多重監管帶來的負擔。

例如,根據《中華人民共和國工業產品生產許可證管理條例》,食品生產許可的歸口單位為質檢總局,根據《食品流通許可證管理辦法》,食品流通許可的歸口單位為工商總局。食品生產企業在流通環節從事食品經營必須先取得食品生產許可證,再取得食品流通許可證。大部制改革之后,這兩個行政許可的歸口并入食藥監總局,企業從與兩家單位打交道變為只和食藥監總局打交道。雖然兩個許可的歸口仍分屬兩個不同司局,但同屬一家單位,部門之間的協作將得到優化,企業可減少與行政部門打交道的精力。

但是,仍有部分與食品有關的行政許可職責屬于原衛生部,這部分職責隨著衛生部并入衛計委,食品相關的行政許可仍然不能統一管理,行政許可的各個環節之間如何銜接,是否還會出現跟以前一樣的重復許可、資源浪費、互相推諉等問題,將會是監管部門要面對的重要問題,也是對食品企業影響比較大的問題。

如果這些行政許可職責處于統一的管理鏈條的話,監管力度不會被減弱,但可以簡化企業的申請手續。

另外,很多行政許可的申請需要相關的標準,而標準的管理則歸口于衛生行政部門,造成了如果沒有相關的標準,企業就難以申請一些行政許可。

3.2對監督檢查方面的影響

在改革之前,負責生產、流通、消費安全監管的各個部門都有各種各樣的檢查,造成大量的重復勞動和資源浪費。對于企業來說,效率的降低帶來利潤的損失。隨著管理職能的轉變,統一管理鏈的形成,這種狀況將會得到改善。

3.3對食品安全檢驗機構建設方面的影響

隨著國家對食品安全監管體制的日趨完善,食品企業自身也對食品安全問題越來越重視,很多企業積極建設自己的食品檢驗機構。將衛生部確定食品安全檢驗機構資質認定條件和制定檢驗規范的職責劃入食藥監總局,納入統一管理鏈,將會簡化行政程序,促進食品企業建設食品檢驗機構的積極性。

3.4對食品安全事件處理方面的影響

《食品安全法》第四條規定衛生行政部門負責組織查處食品安全重大事故。雖然食藥監總局的“三定方案”中并沒有提及這方面的職責歸屬衛計委，但是根據2013年10月29日發布的《食品安全法(修訂草案送審稿)》中第五條的規定，公安部門將負責組織食品安全犯罪案件偵查工作。這在很大程度上加大了對食品安全重大事故的打擊力度，也加快了打擊速度。

3.5對食品安全犯罪方面的影響

此次改革方案提到,我國未來可能設置負責食品安全的警種。但公安部和新部門之間如何實施雙重管理,目前依然存在變數。有學者猜測,有可能在公安部增設食品藥品監管部門,并派駐食藥監總局辦公,與食藥監總局的稽查局實現司法與行政執法的對接和互補,這勢必將進一步加大食品安全的執法和威懾能力[14]。

《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》(簡稱《司法解釋》)于2013年5月3日頒布,提出了相關罪名司法認定標準,統一了新型疑難案件的法律適用意見,加大了食品犯罪的打擊力度。主要體現在三個方面：

一是針對實踐中存在的使用有毒、有害的非食品原料加工食品的行為,明確“反向添加”行為同樣屬于刑法規定的在“生產、銷售的食品中摻入有毒、有害的非食品原料”；二是基于國家禁用物質具有的嚴重危害性,明確國家禁用物質即屬有毒、有害物質,凡是在食品中添加禁用物質的行為均應以生產、銷售有毒、有害食品罪定罪處罰；三是基于當前保健食品中非法添加禁用藥物易發多發的特點,明確規定對此類行為應以生產、銷售有毒、有害食品罪定罪處罰。

目前我國的食品安全犯罪形勢日益嚴峻,在這種形勢下出臺的《司法解釋》,首次明確了有關危害食品安全犯罪的定罪量刑標準,并將嬰幼兒食品、不合格肉類、農藥殘留、污染物質等典型情形納入司法解釋中[15],被稱為“史上最嚴的食品安全司法解釋”。

國務院于2013年5月17日印發了《2013年全國打擊侵犯知識產權和制售假冒偽劣商品工作要點》,要求嚴厲打擊非法添加或使用非食品原料、飼喂不合格飼料、濫用農獸藥、超范圍超限量使用食品添加劑、肉類摻假售假等違法行為。

這些措施都標志著司法部門與新形成的大部委監管模式的有效銜接和配合。食品企業作為食品安全的第一責任人,將會成為這一改革的直接承受者。強大的威懾力促進食品企業遵紀守法,敬畏法律,通過逐漸改善,從被迫到主動,最終達到良好的社會風氣。

4 結論

大部制改革的根本目的是建設效能政府,其主要途徑之一是減少行政許可。這一方面給企業松綁,大大減少了對企業的束縛,利于發揮企業的自主性和創造性,重新賦予企業的市場屬性,以市場經濟規范和調整企業的行為。另一方面給企業提出更高的要求,不再有太多的監管部門為企業的行為把關,企業要不斷提高自身的管理水平,靠自身的規范經營獲得政府、市場和消費者的認可,并為自身的過失和違法行為承受比以往任何時候都更為嚴重的后果。

食品安全體系是由多個因素構成的完整體系。食品安全法律法規體系的完善、消費者食品安全知識的豐富、企業食品安全意識的增長、媒體職業道德和專業水平的提高等因素都會推動我國食品安全形勢的好轉。但是我國食品安全問題的根本解決,需要參與各方相互配合,共同進步。新發布的《食品安全法(修訂草案送審稿)》中也體現了各方參與、社會共治的思想。任何單方面的努力很難達到理想的效果,我國食品安全問題的根本解決還需要經歷一個較漫長循序漸進的過程。

[1]王鉻,蔡淑琴.中國食品安全監管體制問題與對策淺析[J].企業活力,2008(3):74-75.

[2]馮衛.淺議我國食品安全監管模式[J].中國城鄉企業衛生,2010,35(4)：102-103.

[3]韓忠偉,李玉基.從分段監管轉向行政權衡平監管—我國食品安全監管模式的構建[J].求索,2010(6):155-157.

[4]張晉龍.食藥安全監管：從"九龍治水"到"三位一體"[OL].新華時政. 2013-03-26.[2013-06-24]

[5]趙超,霍小光.國務院將組建國家食品藥品監督管理總局[OL].新華網,2013-3-10.[2013-06-24]

[6]姚奕.國家食藥監局“三定”方案公布 司局領導職數60名[OL].中國共產黨新聞網,2013年5月15日.[2013-06-27]

[7]魏銘言.國家食藥監總局“三定方案”初定[N].新京報,2013-04-12.[2013-06-27]

[8]胡浩,朱立毅.少了“婆婆”能否強了效率?[OL].新華網,2013-03-22.[2013-06-27]

[9]蘇擁軍,賀會清.當前我國食品安全監管面臨的問題與對策探討[J].食品衛生監督,2010,17(6)：533-538.

[10]魏銘言.全國現有4916項食品標準 由10個部委分頭制定[N].新京報,2013-03-23.[2013-06-30]

[11]侯建斌.食品安全立法修法將成為食藥總局組建后最重要工作[N].法制日報,2013-03-20.[2013-06-27]

[12]劉騰. 食藥監總局統管食品生產和流通[N].中國經營報,2013-03-30.[2013-06-27]

[13]侯睿之.《食藥總局出爐“九龍治水”破局》[N].南方都市報,2013-04-11.[2013-06-24]

[14]蔣昕捷,朱紅軍,袁端端.《食藥總局三定方案：編制300余人 年底改革到縣》[N].南方周末,2013-04-4.[2013-06-27]

[15]李星文.《司法解釋為劍,痛擊食品犯罪》[N].北京青年報,2013-5-6.[2013-06-30].

Opportunities and challenges that the super-ministries reform brings to food production enterprises

MENGXi,CUIXing-pin,PANYu

(COFCO Nutrition and Health Research Institute,Beijing 100020,China)

On March 10th,2013,the State Council institutional reform and function transformation program was released. Related food safety administration functions of Food Safety Committee Office of State Council,State Food and Drug Administration,General Administration of Quality Supervision,Inspection and Quarantine,and the State Administration for Industry &Commerce were integrated into the newly founded China Food and Drug Administration(CFDA for short). On March 31st,CFDA issued Main duties and responsibilities,internal institutions and staffing requirements of CFDA(“Three provisions” for short). These reforms will directly affect many aspects of food enterprises. How much a food enterprise can benefit from the super-ministries reform,not only depends on the strength of execution,but more depends on how the enterprise to adapt to the reform. In this paper,measurements of super ministry system reform and the “Three provisions”of CFDA,as well as insufficiency and improvement in food safety supervision were discussed. Opportunities and challenges the super-ministries reform brings to food production enterprises were also analyzed in details.

food safety;China Food and Drug Administration;super-ministries reform;“Three provisions”

2013-06-25

孟曦(1984-)，女，本科，研究方向：食品安全。

TS201.6

：A

：1002-0306(2014)01-0275-04