治理現代化亟待精簡政府層級

謝寶富

十八屆三中全會強調優化政府組織結構，完善國家治理體系。優化政府組織結構，既包含橫向上優化政府機構設置、職能配置、工作流程，完善行政運行機制，也包含縱向上精簡政府層級，提高政府效率和執行力。

就縱向而言，我國從中央到地方實行“五實二虛”體制：“五實”指中央、省、市、縣、鄉五級實體性質的政權，“二虛”指不設區的市、市轄區下設有政府派出性機構——街道辦事處，少數地方在省級和縣級之間設有政府派出性機構——地區行署、盟。此外，鄉鎮或街道下設有代行了部分政府公共管理職能的群眾性自治機構——村（居）委會。過多的政府層級帶來了諸多管理弊端。

這種過多的政府層級不僅導致政策執行流程過長，效率低下，而且使一些原本不錯的中央政策，一級一級地被執行走樣，到了基層有時會被“通融”得面目全非，褪變為十足的壞政策。

眾多行政編制、職權、資源被無謂地浪費在“用文件落實文件”的政府中間層級，不僅使身處管理、服務一線的基層政府人手嚴重短缺，不得不聘用報酬低、素質差、無正式編制的協管人員進行管理，而且使基層政府權力、資源受限，一定程度上成為“沒有子彈的槍”，形成了“下級看得見卻管不著，上級管得著卻看不見”的矛盾局面，直接導致了基層治理效果欠佳。

政府層級繁多，使中央與地方之間、上下級政府之間分權困難。不同層級政府之間分權越不清，地方政府就越難因地制宜地對本地事務進行無縫隙的管理和及時周到的服務。既如此，則需要國家法律、中央政策具有高度的具體性、針對性。可是，地大物博、人口超多、地區差別及貧富差異懸殊的特殊國情，又迫使我國法律、中央政策甚至省級政策，都必須有高度的抽象性、原則性，而非具體性、針對性，而國人偏偏又極喜歡且極善于鉆空子。既喜歡又善于鉆空子的人適逢有空子可鉆的管理制度，當然會鉆出更多、更大的空子。這便是我國基層社會盛產“潛規則”及“灰色地帶”的關鍵所在，也是基層政府常被人詬病為“不善管細節”的病根所在。

權力和資源逐級上收，任務和責任卻逐級下壓，下級政府被上級政府收的越多，對下下級政府拿的就越多。因此，政府層級越多，基層政府被拿走的權力和資源就越多，剩下的就越少，而責任和任務卻相反。當基層政府無法用“最弱的肩膀”挑起“最重的擔子”時，便只好向百姓伸手了，由是加重了政府壓力型體制。

政府層級越多，不同層級政府之間財權、事權劃分就越困難。可是，中國城市化進程中2.6億流動人口住房、隨遷子女教育等屬地化服務問題日趨嚴峻，亟需在全國統籌的前提下，明確劃分各級各地政府的職權、職責，以免出現各級各地政府“誰都管，誰又都不管；既想解決問題，又怕把問題解決得太好，導致‘洼地效應”的被動局面。

也正因為如此，上世紀末以來，我國一直在進行省直管縣試點改革。但是，迄今為止，依舊是“雷聲大，雨點小”，甚至是“只試點，不改革”。很多省份地域遼闊、人口眾多、所轄縣市常有數十個、上百個之眾，實行省直管縣，省級政府管理任務過重。目前省級政府職權過大，管事過多，中央政策下達地方后，大多由省級單位來負責統籌規劃、處理，如果全面實行省直管縣，那么省級政府有可能會不堪重負，而且，省際、市際、縣際之間地理、交通、經濟、社會、文化發展情況頗不平衡，較難能進行整齊劃一的行政區劃改革。因此，我國省直管縣應采取先易后難、穩步推進、因地制宜、求同存異的改革原則和辦法。

但不管怎樣，歷史上交通及管理能力遠落后于今日中國的漢、唐王朝，均可實行郡縣或州縣兩級制，足見今日我國精簡政府層級、完善國家治理體系尚有很大的可行空間。

（作者為北京航空航天大學公共管理學院教授）