人大代表刑事強制許可制度亟需完善

張寧生

自憲法、地方組織法、代表法賦予縣級以上人大代表執行職務人身特別保護權利以來，各級人大及其常委會和司法機關認真貫徹法律，總體上應當充分肯定其執行效果。從公開資料看，全國人大常委會法工委就涉及人大代表刑事強制措施許可實施問題書面答復各地人大常委會的詢問共有11件，均發生在2003年以前，此后未見書面詢問和答復，似乎法律實施中的問題已經解決。但是實踐中的感受遠非如此，有些問題目前還比較緊迫。

一、人大代表刑事強制許可中的主要問題

個人認為，目前人大代表刑事強制許可制度實施中的主要問題是：

（一）許可機關張弛失衡

主要是人大常委會審查決定許可過程中，在審查決定主體、審查內容、審查方式等方面，寬嚴程度、詳略程度、急緩程度把握得不一致。在審查決定主體上，過去有的由人大常委會會議審議決定，有的由人大常委會主任會議審查決定，有的甚至由常委會主任商有關領導決定，現在基本由人大常委會會議審議決定，但一些省市關于緊急情況下由主任會議審查決定并報下一次常委會會議確認的規定并未修改。在審查內容上，有的堅持審查刑事強制與代表履行職務的關聯問題，有的則更多審查案件本身的問題，包括罪與非罪、證據充分情況、強制措施必要性等。總體上，要求就案件作說明和審查案件自身情況的比較多，而審查代表所涉案件與職務關聯性的比較少。在審查方式上，有的交由內設機構協助審查，有的則召集公檢法討論案件；有的只審查報批材料，有的則要求提供更完整的案件材料。在審查時間上，目前沒有審查期限的規定，大多面臨要么頻繁召開常委會會議要么延遲審批的兩難，延誤最佳辦案時機的情況時有發生。

（二）司法機關尺度不一

目前最高人民檢察院、公安部分別通過《刑事訴訟規則》、《辦理刑事案件程序規定》對涉及人大代表刑事強制措施的報請許可做出規范。綜觀高檢院《規則》和公安部《規定》，它們在報批事項、報批程序的尺度把握上并不一致。一是報批事項的規定一粗一細。高檢院只規定采取拘留（現行犯除外）、逮捕措施必須報經許可，其余沒有明確；公安部規定采取拘傳、取保候審、監視居住、拘留（現行犯除外）、提請逮捕必須報經許可。二是報批程序的規定一細一粗。高檢院對提請報批主體、委托報批、異地報批、雙重代表身份處理等，均做出詳細規定；公安部對報批程序規定比較原則，實際操作中基本遵循誰主辦誰報批和內部層級協調的原則。三是各自延伸法律規定。高檢院規定對人大代表刑事立案的，應當向有關人大機關通報；公安部規定對政協委員采取上述刑事強制措施的，應當向有關政協組織通報。

（三）一線執法困惑重重

這里所謂“一線”主要指區縣公安、檢察機關。基層司法機關承擔著主要的繁重的刑事辦案任務，可以調動的司法資源又很有限，因此人大代表刑事強制許可中的問題，最直接地體現在區縣一級司法機關面臨的困惑。所謂“困惑”歸結起來是一個“難”字，現實中不乏迎難而上無功而返或者知難而退的個案。深入分析這種所謂“難”，實際上是偵查工作時效性、階段秘密性、偵查手段有限性、強制措施必要性，與強制措施許可時間滯后性、信息公開性、審批結果不確定性之間內在矛盾的綜合反應。具體表現為：1、報批事項不明確使基層無所適從。比如，拘傳、取保候審措施是否需要報批，變更強制措施是否需要重新許可，何種變更需要重新許可等，現有規定不明確。2、審批時間、結果不確定使辦案時機難以把握。例會是人大常委會基本履職方式，具有法定性和計劃性，臨時召集會議往往基于重大、緊急情況的特殊需要。犯罪偵查是基于犯罪發生、發現所進行的日常而緊張的調查工作，具有時效性特點，采取刑事強制措施通常都是基于防止發生社會危險或者犯罪嫌疑人自殺、逃跑、串供、毀匿證據等緊迫因素，需要立即實施。可以說，第一時間獲取和固定證據是刑事偵查的生命線。由此，人大例會的計劃性與司法辦案的時效性甚至一定隨機性必然發生矛盾，處理不好就會出現許可機關陷入兩難和司法機關錯失最佳辦案時機的情況。3、審查方式的公開性對職務犯罪偵查造成不利影響。職務犯罪尤其賄賂犯罪偵查，由于對象的特殊和證據的特點，具有較強的保密性，偵查階段嚴格控制案件信息，對偵查工作和偵查對象都是必要的、有利的，對具有一定社會影響的人大代表更是如此。但是人大常委會以會議形式公開審查許可事項，尤其在注重案件審查而要求司法機關提供更多案情的情況下，階段性案情公開很難避免，這對偵查工作和偵查對象都產生不利影響。4、許可制度不完善也為各種情形的地方保護、阻礙調查提供了空間，增加了辦案難度。

二、問題的主要成因

個人認為，人大代表刑事強制許可制度實施中存在的上述問題，主要由于觀念偏差和許可制度自身缺陷這兩個因素交織重疊所導致。

首先，“坐標偏離”現象導致許可制度執行出現偏差。憲法、地方組織法和代表法確立人大代表刑事強制和刑事審判許可制度，是對人大代表充分履行職務的人身特別保護，同時憲法、刑事訴訟法規定“公民在法律面前一律平等”、司法機關擔負“準確、及時查明犯罪”的任務。當我們把法律作為一個體系而不是孤立的條文地去理解認識時，就很容易發現，實施這項許可制度其實有一個明確的坐標，一軸是保護人大代表依法充分履行職務，使其不受非正當司法追究甚至報復；另一軸是保證司法的公正與效率，使其準確、及時地查明和打擊犯罪。它們的焦點是“保護代表權利、有效打擊犯罪”。因此，評價這項制度的實施效果，就要觀察執法活動有無偏離這個坐標以及偏離幅度。個人感到，由于觀念的偏差，相關機關和人員在實踐中更多地重視對具體規定的執行，而忽視對立法精神和法律體系的整體把握，當有關規定不具體、不明確時，容易出現因時因地因事因人而或多或少偏離坐標的現象，給權力機關和司法機關都帶來一定困惑。

其次，刑事強制許可制度自身缺陷強化了“坐標偏離”現象。認識論告訴我們，存在決定意識。目前人大代表刑事強制許可制度尚未形成統一的操作規程把憲法、法律比較原則的規定具體化，把其確立這項制度的精神實質固定化，因而容易出現認識偏差和操作偏差。從認識層面講，由于缺乏立法精神固化，人們在把握人大代表刑事強制許可制度的坐標時，容易因角度和注意力的不同在保護代表權利和保證司法公正效率這“兩軸”之間出現顧此失彼現象。從操作層面講，由于缺乏具體化，不同機關甚至人員按照各自理解甚至職能需要去執行法律，尺度把握上的差異也就不足為奇。

三、完善人大代表刑事強制許可制度的建議

建議由全國人大常委會通過立法解釋或者由全國人大常委會法工委會同公檢法機關出臺相關文件，對實施人大代表刑事強制措施許可問題做出具體規定。這個規定應當明確以下幾個內容：

第一，許可事項。以列舉方式逐一明確，除了“逮捕和刑事審判”須經許可外，采取哪些“法律規定的其他限制人身自由的措施”需要報經許可。把這個重要事項列舉清楚，不僅是必要的，也是完全可能的。列舉許可事項是落實許可制度的基礎，需要認真研究。比如“取保候審”等措施，雖然具有一定限制人身自由性質，但并不能實際限制或者剝奪人大代表對可能存在的非法追究或者打擊報復行為的申辯與控告，因此有無必要將其列入許可事項值得推敲。

第二，許可提請。明確提請主體（按照誰主辦誰提請或者按照代表層級對應機關提請的原則），同時解決異地提請、變更強制措施是否重新提請、“雙料”代表是否逐一提請等程序問題。

第三，許可審查決定主體與方式。這個問題目前似乎是清楚的，但是一律由人大常委會以會議方式公開審議決定，操作上明顯存在缺陷。個人認為，人大代表刑事強制許可事項畢竟具有日常事務性質，《代表法》修正草案曾經建議的“在緊急情況下，可以由主任會議決定許可，報下一次人民代表大會常務委員會會議確認”的方案是合理可行的。

第四，許可條件。這是審查決定許可的主要內容。《代表法》規定，許可機關“應當審查是否存在對代表在人民代表大會各種會議上的發言和表決進行法律追究，或者對代表提出建議、批評和意見等其他執行職務行為打擊報復的情形，并據此作出決定。”個人認為，該規定充分體現了這項許可制度的立法原意，實踐中應當在全面、及時發現是否存在上述情形上下功夫，完善工作機制，而不應在審查內容上多做延伸，使原本清晰的問題再變模糊。

第五，許可期限。規定審查決定許可的期限，是對接刑事訴訟法有關訴訟程序規定的需要，也有利于司法機關掌握偵查辦案的節奏，十分必要。