政府在技術創新的地位與作用研究

吳雋

摘要：技術創新是經濟增長的主要因素，但技術創新具有正的外部性，需要政府通過自身的有形之手來解決這種“市場失靈”。本文梳理了政府在技術創新的地位與作用，建立一個較為完整的政府在技術創新的地位與作用的架構，包括促進產學研合作、建立公共創新服務平臺、促進科技成果轉化和資金支持等四個方面的政府行為。最后，本文指出現有研究的不足及未來研究的方向。

關鍵詞：技術創新 政府 產學研 公共創新平臺

20世紀80年代以來形成的新經濟增長理論認為，技術創新是經濟增長的主要因素。許多經濟學家的研究已證明，基于技術創新的技術水平差異是決定一國產業甚至是整個競爭優勢的主要因素，如克魯格曼在對國際貿易進行研究的過程中發現，技術創新和擴散所形成的技術差距是形成各國貿易優劣勢的決定性因素（Krugman，2001）。技術創新有利于增加產品附加值，有利于企業產品差異化戰略的實現，進行新產品的市場壟斷，使企業有機會獲得平均水平以上的利潤（趙洪斌，2004）。只有技術真正發展形成內生技術進步，不斷實現技術創新，產業競爭力才能得到提高（楊小凱，黃有光，1992）。

由于技術創新具有正的外部性，對知識產權的保護制度也不總是完全有效，因此，在技術創新中容易產生對企業的激勵效力不足（姜明輝、牛曉姝，2005）。Mansfield等（1997） 在研究了美國的17項創新成果的基礎上發現，創新企業自身的回報率遠低于創新的社會回報率，因此企業在研究開發上的投資通常要少于社會最優投資。由于上述原因，政府應該通過自身的有形之手來解決這種“市場失靈”問題。理論界對政府的相關行為和措施及其效果有較充分研究，如制定相關政策，或者作為保障公平的“第三人”加入技術創新中，往往能使技術創新更有效率地進行。

以下，本文將集中梳理與研究政府在技術創新的地位與作用，建立一個較為完整的政府在技術創新的地位與作用的架構，彌補現有在技術創新中政府影響變量研究的不足。同時，這一研究也將為轉型經濟背景下我國各級政府對于地區技術創新進行引導與促進提供一定參考。

1 政府促進技術創新的主要方式

經過對已有研究的梳理，我們發現政府促進技術創新的方式研究集中在以下幾個方面：促進產學研合作、建立公共創新服務平臺、促進科技成果轉化和資金支持。

1.1 促進產學研合作

產學研合作（也有產學研聯合、官產學研合作的說法）是目前各國學者、產業界以及政府部門都比較關注的話題，研究主要涉及產學研合作的迫切性、必要性、模式和未來發展預測（原長弘，2005）。

企業與高校、研究機構進行研發合作，往往可以實現突破性的產品創新，也可以打開一個新市場或者某細分市場（Tether，2002；Monjon and Waelbroeck，2003）。在高新科技領域，或者當技術產生迅速變革且商業合作的產出不確定的時候，企業間的研發合作將不容易實現，此時企業將更傾向于與高校和研究機構合作（Rahm et al.，2000；Hall et al.，2003；Belderbos et al.，2004a）。

由于產學研合作中，高校與企業帶有不同的目標，企業的商業目的會嚴重影響與高校的合作程度，參加產學研各方應全力參與對話，中介機構在協調雙方利益上也起著重要作用（William，2001）。信任、承諾、互利以及良好的溝通交流是產學研研究成功的主要因素（Somchai，2003，Gaskill et al，2003）。

不少學者研究產學研的合作模式和創新機制，并且著重指出政府在產學研合作里面的重要角色。有學者選擇了美國、英國、德國、日本和韓國等五個在產學研合作方面取得成功的國家，對其產學研合作模式進行研究，并提出政府是影響產學研合作的重要因素（祝東偉，2006）。合作創新中政府的引導作用不可忽視，在合作創新中根據政府引導的力量大小不一可分成三種體制，即政府主導企業參與合作體制、政府誘導企業自主合作體制、政府倡導企業自由合作體制（傅家驥，1998）。還有學者提出“官產學研商”的新機制，認為合作模式有兩種：市場需求牽引型與政府宏觀指引型（吳樹山，2000）。

經濟合作與發展組織（OECD）在1996年公布的《國家創新系統》研究報告中指出，國家創新系統在創新過程中各行為主體之間的聯系，對于改進技術績效至關重要。OECD認為國家創新系統的核心內容或關鍵目標是科學技術知識在一國內部的循環流動，并指出在政府的政策支持下，通過創新的產學研合作計劃、網絡計劃、建立中介機構，可以糾正企業因過短的眼光而對研發的投入不足所導致創新的系統失效和市場失效（石定寰，1999）。產學研合作系統失效表現在企業與大學、企業與科研機構以及企業與企業相互之間聯系合作和知識流動不足，政府資助的研究方向與產業界的研究開發不匹配，高校不能培養企業迫切需要的具有創新精神和實踐能力的人才，金融機構回避創業投資風險，中介機構在促進科研成果轉化方面沒有發揮應有的作用。要解決系統失效問題，就應把參與和影響創新活動的產學研三方以及政府和中介機構等各方面的因素系統地考察。這個系統擴大到國家范圍，就是國家創新系統。加強產學研之間知識的流動，對于提高研發投入的效益，克服系統失效，推動創新活動是十分重要的。

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圖1 OECD國家創新系統

在關于產學研的研究中，無論是從動力因素的角度，還是運行機制的角度，大量的學者都提到了政府在其中的作用。有學者用“三重螺旋（Triple Helix）”來描述大學-產業-政府之間的關系，指出一個國家的強盛取決于它在政治、經濟、科技、教育諸方面的創新，創新的主體——大學、企業與政府，以經濟發展的需求為紐帶而聯接起來，形成三種力量交叉影響螺旋上升的“三重螺旋”的策略性互動機制的重要意義（Etzkowitz、Leydesdorff，l995，2000）。Etzkowitz和Leydesdorff經過多年研究和改進，提出了GUI（government-university-industry）三重螺旋體算法， 即Triple Helix Algorithm（THA），借助該算法，運用科學計量學（ scientometric）和網絡計量學（webometric）手段對“科學引文索引”（SCI）的論文數據網絡下全球“大學”、“產業”、“政府”布爾（Boolean）等數值作出模型處理和比較分析，為政府-大學-產業關系研究開創了定量化的模型和方法。

1.2 提供公共創新平臺服務

為了提高產業競爭力和國家產業的整體創新能力，不少國家和地區建立了相應的組織機制，丹麥、日本、德國以及臺灣等地經驗表明，公共科技創新平臺通過為中小企業提供低價的產業共性技術咨詢合作服務，在產業技術升級中發揮著關鍵作用。

例如，德國的弗朗霍夫協會與本地大學進行深度合作，雇傭大量高技能、低報酬的學生從事研究，學生占了協會員工中的40%，旗下超過半數的研究機構由大學教授來領導（馬繼洲、陳湛勻，2005）。協會以商業合同的形式承接企業和政府項目，但并不直接把研究成果投入生產并在市場上贏利（胡文國，2009）。而研究機構自主開發的技術，如經過調查研究確實有市場前景的，協會會鼓勵科技人員去辦公司，并且在初期給予經費上的支持。在公司走上正軌以后，協會再把持有的股份賣掉，回收資金去支持其他項目（劉強，2002）。作為一家應用技術研究機構，弗朗霍夫協會在大學、企業需求、政府之間搭起了一座橋梁，由企業來保證研究成果的市場化，大學提供低廉高效的人才并使學生們在工作中得到培養與鍛煉，政府向協會提供補貼使得合同價格保持低廉，研究成果最終產出了大量的正外部性，使得產業得到快速發展（劉強，2002）。

臺灣工研院雖然是由政府出資創立基金成立（丁云龍，2006），但實際上是一個自我運行的非營利性組織。工研院技術轉移模式有三大類：第一類是針對個別廠商的技術合作與技術服務；第二類是針對多家廠商合作的技術開發；第三類是針對產業內尚未出現承納對象的前瞻性技術創新。前瞻性的技術研發出來以后如果沒有合適的承納對象，工研院采取自辦衍生公司的辦法把創新成果帶入產業市場。三十多年來，臺灣工研院奠定了臺灣多個領域的技術基礎，培養了大量的專業人才。工研院向企業轉移各個領域的先進技術，平均技術轉移1.3件/天，年總數超過340件（丁云龍，2006）。截至2002年，工研院向臺灣各產業輸送了超過15000名高級人才，離職人員已有25位擔任CEO，工研院因此有著“臺灣總經理制造機”之美稱（阮重暉等，2006）。

1.3 促進科技成果轉化

美國的中介服務機構有技術轉移協調中心（FLC），全國技術轉移中心（NTTC）和多個區域性技術轉移中心（RTTC）（陳芳柳、陳莉平，2007）。丹麥在2003 年的財政預算中專門撥款成立了“創新聯合體”，旨在增強公共和私營研究機構之間的合作，并加強應用研究，每個聯合體由相互合作的研究機構、公司以及技術服務組織捆綁組成（宋健、陳士俊，2008）。日本創辦了多個名為“高科技市場”的促進科研成果產品化的中介機構，都建立在大學和科研機構比較集中的地方，負責挑選所在地區大學和研究機構中能夠轉化為產品的科研成果，對有關成果產品化的研究提供資助，幫助有關科研人員申請專利以及協助創辦風險企業（劉力，2002）。新加坡南洋理工大學建立了創新技術轉化處（ Innovation Technology Transfer Office），協助南大進行技術資本化，南大的技術轉化、專利技術、衍生公司的建立取得了豐碩成果（燕凌、洪成文，2007）。

1.4 資金支持

資金對技術創新的重要度是毋庸置疑的。比如宏觀方面研究，研發經費投入已被世界各國和重要國際組織作為評價國家科技實力和科技發展水平的首選指標所普遍采用（金永紅、吳江濤，2008）。而微觀研究方面，也有很多研究（王任飛，2005；劉笑霞、李明輝，2009）用企業的研發資金投入代替企業的研發實力進行分析。

與發達國家不同，整體而言發展中國家技術創新的最主要困難是缺乏資金，這已成為創新的首位障礙（高建，1999）。企業缺研發資金主要有兩方面的原因：一、創新活動風險高、回收期長的特點使資金的流入受到限制。由于我國市場廣闊，資金總能發現高收益率的領域，目前企業通過生產經營活動獲得的利潤一般會投向房地產等產業。二、由于技術的外部性，很多企業會減少研發投入。政府對于企業的創新行為進行資金支持主要有兩個方面：融資幫助與財政補貼。

由于研發的高風險，金融機構對貸款進行研發的企業一般都會有較高的要求或者提高貸款利率補償風險。政府幫助企業解決融資問題主要是指：一、政府通過協商或者設立專項擔?；穑菇鹑跈C構降低對貸款研發企業的要求。二、政府對實施貸款研發的企業進行利息補貼，從而降低企業的貸款成本。

我國學者（高建，1999）研究了各種政策對企業創新的重要度，調研結果顯示企業認為技術研發優惠貸款政策最重要，其次分別是重獎創新有功人員、提取技術開發基金等措施。另一些學者（陳仲常、余翔，2007）的研究也驗證了貸款對企業研發的重要性。他們發現，金融機構貸款強度指標與研發投入強度指標之間存在顯著的正相關關系，這說明金融機構貸款作為企業研發籌資的重要組成部分對于彌補企業自身資金的不足發揮了積極作用。

財政補貼是政府最常用的引導工具。政府可以通過稅收減免和直接資助兩種方式鼓勵企業研發資金的投入。由于我國運用稅收政策鼓勵企業研發投入尚處于起步階段，國內研究相對較少。夏杰長和尚鐵力（2007）研究表明由于目前國內政策仍有很多局限，稅收減免政策的效果并不明顯。而國外學者對稅收、財政補貼對研發投入的影響有較充分的研究。加拿大學者（Mansfield & Switzer，1985）最早對稅收和補貼政策對研發投入的影響進行了研究，通過對加拿大數據的分析，他們發現在政府開支相同的情況下，直接資助政策可以提高1%的企業研發支出，而稅收減免政策則可以提高2%的企業研發支出。Bloom等（2002）研究了財政激勵政策對研發投入水平的影響，通過對9個OECD 國家19年間（1979-1997）的面板數據進行計量分析，發現稅收減免政策可以有效地提高研發強度（R&D; intensity）。他們估計10%研發投入的稅收減免可以使研發投入水平短期提高1%，長期提高10%。由上可見，政府恰當的稅收減免和財政補貼政策可以有效提高企業的研發支出，而且稅收減免的效果更明顯。

2 現有研究存在的主要問題及研究展望

2.1 存在的主要問題

盡管已有研究已經相當豐富，但對于上述四個方面的政府作用仍有如下欠缺，如：產學研中政府的具體作用的機制研究比較少，尤其是政府應該如何發揮作用，在中國情境下政府政策的觸角可以伸到何種范圍與界限的研究較為缺乏；公共創新服務平臺在中國情境下的具體運作模式和內外部條件的探討尚付闕如，而這部分的研究對于公共創新服務平臺是否能獲得真正的成功運作具有相當深遠的意義，值得深入研究；資金支持對技術創新的影響文獻很多，但目前多數是在經濟數據的測量層面支持，對于具體作用機制的研究和闡述仍然比較薄弱，仍有可深入之處。

2.2 研究展望

技術創新是當前我國經濟發展的一個重要支撐，我國各級政府一直在尋求能促進當地企業進行技術創新的有效措施，這些嘗試有的取得了良好效果，但也不乏失敗的案例。在過去數十年間，管理學與經濟學兩大領域的學者們從不同角度對政府如何在技術創新中的地位及作用進行了有益的探討，但未來的研究仍需要更深入地對這些作用機制進行研究，例如，細致地框定產學研活動中政府行為的界限，公共創新服務平臺采用何種運作模式能為企業提供最大收益，政府對于技術創新的資金支持如何發放可以最大限度地促進企業進行技術創新等。

參考文獻：

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課題項目：

本文是廣州番禺職業技術學院青年課題（C-G-12）的部分研究成果。