政府審計視角下資本市場監管研究

喬瑞紅+陳楠

【摘 要】 我國資本市場發展20余年，其作為反映經濟情況的晴雨表發揮著重要的作用。但在其發展中不可避免地出現了一些問題，為此，國家審計機關應配合證監會推動監管轉型多層次資本市場建設，發揮政府審計監管作用。文章論述了政府審計監管在資本市場的作用，政府審計監管與資本市場良性發展的關系以及政府審計發揮“免疫系統”的功能，構建資本市場審計監管長效機制等相關內容。

【關鍵詞】 國家審計； 資本市場； 證券市場； 審計監管

中圖分類號：F239.44；F830.9文獻標識碼：A文章編號：1004-5937（2014）19-0054-02

一、引言

《證券法》關于對證券業進行審計監督的第九條明確規定：“國家審計機關依法對證券交易所、證券公司、證券登記結算機構、證券監督管理機構進行審計監督”，重申了審計法的規定，強調了審計監督對于加強資本市場監管的重要意義。我國加入WTO已有十幾年，資本市場在優化資源配置、推進國家創新戰略、實現產業升級、促進經濟結構調整、推動增長方式轉換、豐富社會融資和投資渠道等方面發揮著越來越重要的作用。

截至2013年底，境內上市公司數量（A、B股）共有2 489家，境內上市外資股（B股）106家，境外上市公司數量（H股）185家，股票總市值居全球第三位。隨著資本市場規模的擴大和創新業務的不斷推出，相繼出現了一些違法違規問題。為此，證監會已對內幕交易、操縱資本市場及非法證券投資咨詢等問題加強了監管，但面對面監管，力量較為薄弱，需引入監管力量，實現共同監管，因此加強資本市場審計監督成為資本市場健康發展的重中之重。

政府審計對于促進資本市場信息環境質量的改善，提升資本市場法治建設水平，促進上市公司依法治理和規范運作，促使提高信息披露水平和上市公司質量，起著重要的作用。李克強總理在視察審計署時強調，審計監督的法律地位是憲法確立的，要進一步強化審計工作，用“火眼金睛”看好國家錢財，確保公共資金節約、合理、有效使用，為持續發展經濟、不斷改善民生、促進社會公正提供有力保障。這一重要指示，對促進政府審計視角下的資本市場監管，具有重大的指導意義。

二、政府審計監管在資本市場中的作用

（一）有利于加強對資本市場監管者的監督

加強對資本市場監管者的監督，提高監管效率，抑制監管腐敗的有效措施之一是強化政府審計職能，充分發揮政府審計作用。資本市場監管機構必須通過建立和完善內部工作機制和責任追究制度，對日常工作的規范化進行監督，對違反者予以處罰。在我國，全國人大是最高權力機關，可以要求國務院對監管者工作不當的地方予以監督或糾正。而審計署作為獨立的政府審計機關，有權對證監會及其工作人員進行檢查監督。目前不論是社會審計，還是相關公司的內部審計，都并未充分發揮監管作用，因此，要使資本市場監管機構監管嚴格到位，離不開政府審計的強制監管。

（二）有利于提高社會審計工作質量

政府審計是代表國家及其各級政府對社會經濟活動中的有關事項進行監督的專門機構。政府審計監督的目的是維護國家財政經濟秩序，促進廉政建設，保障國民經濟健康發展。資本市場作為公眾投資場所，關系到社會公眾的利益，在社會穩定與和諧方面負有重大責任。為了切實保護投資者利益，維護市場穩定和安全運行，必須很好地進行監管。會計師事務所、資產評估機構等社會審計部門雖然發揮一定的監管作用，但與資本市場的社會利益既相互促進又相互矛盾。而審計職業活動是以社會的需要為前提，職業利益要受社會利益的制約，這就決定了審計必須承擔相應的社會責任。因此，注冊會計師履行社會責任時，除了由注冊會計師協會等專業機構和主管部門進行監督外，還必須由專門的經濟監督機構進行監督。這一專門機構就是政府審計機關，因此加強資本市場中社會審計的監管也離不開政府審計。

（三）有利于減輕或消除境外雜音

自2011年3月以來，在美上市公司的“信任危機”已經引發了中美兩國政府的關注。據《華爾街日報》報道，美國上市公司會計監管委員會（PCAOB）稱，自2007至2010年初在美上市的215家中國公司中，近四分之三都是通過反向合并上市的。報道稱，美國上市公司會計監管委員會正在調查一些會計師事務所，考察他們對中國客戶的審計是否足夠嚴格，因此相關監管機構調查了眾多的大小會計師事務所。證監會負責人也曾表示，我國政府正密切關注中國海外上市企業因財務問題出現的股價暴跌問題，并正研究解決辦法。2013年6月中美雙方通過努力已經在跨境監管問題上取得了重大突破，但仍存在分歧。若國家審計署與國外監管機構進行溝通、協商，實現共同監管，在對國外資本市場加強監管的同時，也會提升國內資本市場的運作質量，從而消除境外雜音，減少國外有關部門或人員的迷惑或質疑。

三、加強政府審計監管與資本市場穩定發展的關系

（一）政府審計監管功能的發揮影響著資本市場良性發展

政府審計與國家經濟安全兩者關系密不可分，政府審計發揮功能越強，越能實現國家經濟安全。政府審計關注國有資本的安全完整，關注金融風險和金融安全，關注國家財政資金的合規合法，關注社會保障資金和支農專項資金的使用，關注經濟秩序和打擊經濟犯罪，所有這些無一不關系到國家經濟安全。而政府審計只有依據國家法律政策，加大懲治腐敗的力度，制約和監督經濟權利，從經濟安全的自然因素與社會因素、經濟因素與非經濟因素等諸多方面維護國家經濟安全，才能真正滿足社會主義法治的要求，實現經濟領域的公平和正義。

（二）國家經濟安全程度的提升促進了政府審計監管的完善

國家經濟安全的程度從根本上取決于國家經濟競爭力的強弱，而提高國家經濟競爭力，歸根到底就是提高國家的科技、金融、市場、教育與環境競爭力以及人力資源開發能力。政府審計作為政府監管的形式之一，就是要通過政府監管的方式，從制度方面培植和提高這些競爭力，特別是在目前經濟全球化背景下，只有堅持科技創新，加強金融審計監管，強化審計監督，才能在激烈的國際競爭中處于不敗之地。因此，國家經濟安全程度的提升促進了政府審計監管的完善，審計作為經濟衛士，把維護國家經濟安全置于審計工作極端重要的位置，尤其是政府審計工作以維護國家經濟安全作為神圣使命，這必然會對審計監管工作的完善起到一定的促進作用。

四、政府審計發揮“免疫系統”功能，改善資本市場監管環境

（一）加大資本市場違規操作的曝光懲處力度

資本市場參與人員違規操作的動因是為了攫取經濟利益，如對其違法違規行為處罰太輕，則不能有效予以遏制。只有讓其付出高昂的成本，產生強有力的威懾作用，才有可能減少資本市場的違規操作行為，從而標本兼治地解決問題。2012年，審計署發布了15家央企2010年度財務收支等審計結果公告，涉及多家上市公司在財務管理、會計核算、資產負債損益及資本運作等方面存在的問題，提出對87名相關責任人進行處理，促進被審計單位有效整改。

審計部門也可對在資本市場違規操作的上市公司，配合證監會，促其退市或對其加以懲治，讓上市公司管理者切實感受到違規運作的后果或應承擔的風險。對監管機構或監管人員，應通過建立健全責任追究制度，促進加強資本市場監管，防范金融風險，服務金融體系健康發展。

（二）監督社會審計組織的工作質量

監督社會審計組織的審計工作質量是國家審計機關的重要職能，在政府進行審計工作的同時，可以將監督社會審計組織的審計工作質量有機結合起來，即政府對企業審計結束之后，將審計結果與社會審計的結果進行對比，如果審計報告存在明顯失實，則應該加大對社會審計組織的處罰力度。監督社會審計組織的審計工作質量，主要是對社會審計組織出具的證明文件和報告的真實、合法性進行披露，對不符合規定的文件，要對出具單位進行處罰，嚴重的要追究刑事責任。但是，應該承認政府審計部門對社會審計組織的舞弊行為不可能全部查到，總會有“漏網之魚”，不論如何，對于發生的重要實質性問題，政府審計部門必須嚴查到底、充分揭示，這樣才能實現加強政府審計監管的真正目的。

國家審計署應關注中國注冊會計師協會對全行業誠信狀況的檢查情況，了解注冊會計師協會公布的各事務所的信譽等級。與注冊會計師協會一起通過誠信制度與經濟利益掛鉤的機制，促進注冊會計師行業的良性發展。

（三）配合證監會監管，改進自身監管方法

首先，政府審計以第三者的獨立身份監督資本市場監管機構的一系列監管流程，并適當配合相關政策的制定。如：財政部、證監會、審計署、銀監會、保監會聯合發布了《企業內部控制配套指引》，該套控制規范對資本市場穩定有序運作起到了重要作用。其次，審計人員充分利用計算機手段，加強對資本市場相關數據的審核校驗，確保數據真實、可靠。除開展人工檢查和校驗外，審計署應開發針對性較強的軟件，如引進云處理技術，對全國證券機構及監管機構的數據進行及時監控，重點對數據填報的規范性、真實性、完整性進行檢驗，發現問題及時查明原因并告知證券機構或監管機構進行修正。最后，國家審計機關應及時向證監會等監管部門反饋其監管中發現的問題，對在審查過程中發現的內部控制重大缺陷或重大風險，應當及時予以報告。

（四）充分實現資本市場審計監督和輿論監督相結合

僅就審計信任而言，其以整體形象取得信任。另外，政府審計具有較強的權威性，其以第三方的身份介入，即對監管機構的操作過程進行監督，又給憂心忡忡的投資者對資本市場監管者的作用吃了定心丸。為此，審計機關應強化會計師事務所對各地上市公司的風險管理和內控系統進行監督，防止因上市公司內控失靈而給投資者造成巨額損失；同時也應督促上市公司內審機構充分發揮監督作用。還要堅持審計的獨立性，審計人員應對涉及資本市場方面的輿論信息進行認真、客觀分析，辨別真偽，分析本質，以判定其在審計工作中的作用。另外，政府審計部門還應配合證監會等部門加強宣傳，強調投資者審慎投資、理性投資，提高資本市場相關利益人的專業知識，增強其風險意識，提高投資者對政府審計部門監督資本市場工作的認可，提升其對整個資本市場的誠信度。

（五）配合證監會提高監管透明度，推進監管轉型多層次資本市場建設

證監會2014年工作重點之一是推進監管轉型，建設多層次資本市場，為此審計機關應配合證監會提高監管透明度，實現監管資本市場公開、公平和公正。監管者要求上市公司提高透明度，投資者也有權要求監管者提高自己的透明度。因此，資本市場內不同身份的參與者都必須建立一定程度的信任關系，市場才得以正常運行。為此，保持監管透明度必須做到三點：一是監管機構要設立監管的客觀標準，并使監管過程透明化，樹立超然的市場形象；二是監管機構應建立與被監管對象磋商的程序，特別是在監管政策和規則的制定和出臺上，要進行廣泛的調查咨詢工作；三是審計部門應貫徹公開原則，適時公告審計工作報告，切實反映資本市場運作和監管的真實情況，使資本市場利益相關者了解資本市場。●

【參考文獻】

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