論預算的治理職能

【摘 要】 事物的職能是事物的固有功能，是事物本質的體現。但現有文獻中預算的職能從未提及治理的職能。治理的核心是制衡權力。現代預算的實踐與理論表明預算具有治理職能，現代預算客觀上要求審議通過、公開透明、內部控制、審計監督這四個方面。一個國家的治理能力在很大程度上取決于它的預算能力，現代預算制度最終成為國家治理的基本制度。忽略預算的治理職能就不能稱為現代預算。

【關鍵詞】 現代預算； 治理職能； 制衡

中圖分類號：G647文獻標識碼：A文章編號：1004-5937（2014）19-0106-05

十八屆三中全會提出了“國家治理”、“政府治理”、“社會治理”以及“治理能力現代化”，筆者研究發現，在法規文件和學術論著中從未提及預算的治理職能。本文作一探討。

一、預算管理職能的文獻評述

筆者搜索預算職能的文獻，都未提到預算具有“治理”職能。如：

（一）《預算法》規定

1994年3月22日，《中華人民共和國預算法》第一條規定：“為了強化預算的分配和監督職能。”

（二）高校預算管理職能的研究

1.郭銀清（2005）認為，高校預算管理具有以下職能：（1）規劃職能；（2）協調職能；（3）控制取能。

2.邱景華（2010）認為，高校預算管理的職能有：（1）規劃職能；（2）協調職能；（3）控制職能。

3.楊園（2007）認為，高校預算管理的功能有：（1）導向功能；（2）核算功能；（3）協調功能；（4）控制功能；（5）評價功能。

4.韓燕（2008）認為，高校預算管理的職能有：（1）明確工作目標；（2）溝通和協調；（3）控制日常活動；（4）績效評估。

（三）企業預算管理職能的研究

1.劉俊茹（2006）的研究表明：Zimmerman（2000）將預算管理的職能劃分為決策管理和決策控制（兩職能）。Hope & Fraser（1997）則將預算管理職能分為業績評價、成本控制和預測與資源分配（三職能）。國內學者將預算管理職能分為授權系統，預測與計劃，傳遞信息和協調，激勵，業績評估（五職能）。所以筆者認為，預算管理具有計劃、業績評價、協調、控制、激勵等職能。

2.劉彥博（2010）認為企業全面預算的功能有：（1）規劃功能；（2）控制功能；（3）溝通功能；（4）協調功能；（5）激勵功能。

3.李紅艷（2012）認為：“企業預算是企業追求穩定及成長，在經營管理上所不可缺少的利器。預算通常具有計劃、控制、溝通、協調、業績評價和激勵等職能。”

（四）政府預算管理職能的研究

1.著名公共預算專家希克（Schick）指出，公共預算有三種主要功能進而有三種預算取向：控制取向、管理取向和計劃取向。

2.王雍君（2002）認為：“預算的目的在于促進特定的政策目標，它具有三大基本功能，即資金配置、經濟穩定和再分配功能。預算還是管理的工具。好的政策依賴好的預算管理。”

3.茍燕楠（2005）認為：“公共預算也具有三個基本功能，即資源配置、收入分配、經濟穩定。”

4.甘黎黎（2005）認為：“政府預算作為財政的一個重要政策工具，擔負著資源配置、收入分配、宏觀調控的功能。”

（五）預算管理職能的文獻評述

1.關于“職能”與“功能”

上述12種提法中，6種提“職能”，6種提“功能”。其實，這兩者是一回事。如葛家澍、余緒纓（1999）指出：“會計的職能是會計的固有功能，是會計本質的體現。由于會計的本質是由生產發展特別是由商品經濟對信息的客觀需求所決定，會計的職能（尤其是基本職能）就具有客觀性和相對穩定性。”這里，“職能”與“功能”是一致的。沿用“會計職能”的提法，筆者采用“預算職能”。

2.關于“預算”與“預算管理”

眾所周知，預算不同于預算管理。簡言之，預算是“財務收支計劃”，而預算管理卻指預算主體根據預算開展的管理活動，包括預算編制、預算執行、預算分析、預算調控、預算考評等多個方面。上述12種提法中，5種提“預算管理”，7種提“預算”。楊紀琬、婁爾行（1991）指出：“會計作為管理經濟的一種活動，客觀上所能發生的功用。”與上述葛家澍、余緒纓的觀點一樣，強調了“客觀上”與“客觀性”，是自身“固有功能”，不是主觀行為，特別是《預算法》提的是“預算的分配和監督職能”，因此，筆者傾向“預算”而不是“預算管理”。

3.關于“預算職能”不同時期的側重點

（1）配置職能

文炳勛（2006）認為：“早期的公共預算主要限于配置職能，即提供公共產品和服務以滿足社會需求。20世紀30年代大蕭條之后，政府開始對經濟進行全面干預，公共預算的范圍和規模由‘小轉‘大，在原有配置職能的基礎上，又逐漸形成了分配職能和穩定職能。”

（2）控制功能

林志成（2007）認為：“著名公共預算專家希克（Schick，1966）指出，公共預算有三種主要功能，進而有三種預算取向：計劃取向、控制取向和管理取向。……因此‘行政控制是目前我國‘控制取向的改革重點。”

（3）管理功能

章偉（2005）認為：“預算行為有三個主要目標，即控制、管理、計劃，預算目標的定位取決于特定歷史背景下的社會、政治、經濟狀況，不同的目標需要不同的預算模式來實現。……隨著控制手段的定型化和穩固化，預算從傳統的控制功能中解放出來，……在此情境下，公共預算的目標開始由控制轉向管理，以實現政府運作績效的提高。”

上述所有的文獻都未提到預算的“治理”職能，這正是筆者要論述的，這也是本文的創新點。

二、制衡是大學治理的核心

（一）治理的核心是制衡權力

在物理學上，制衡就是兩個或多個力在互相制約之中達到一種平衡的狀態。在社會政治領域，各種權力也是互相制約致以均衡的。公司治理結構是建立在出資者所有權與法人財產權分離的基礎上，企業內外部的股東會、董事會、監事會、經理層及其他利益相關者之間的權力制衡機制、激勵約束機制及市場機制的一種制度安排，又是一種權力的制衡機制。它包括企業外部治理結構和企業內部治理結構。

著名政治學者竹立家（2012）指出：“公共權力治理性改革，其核心要義就是通過社會主義民主的手段制衡和限制公共權力，讓權力真正按照人民的意愿來行使，讓社會真正實現公平正義。……許多案例說明，推進公共權力治理性改革，對權力進行有效的制衡與監督，就必須把推進黨內民主、社會民主、組織或機構民主放到首位。”

著名政治學者俞可平（2012）指出：“探討權力制衡，是政治學家的基本課題。阿克頓勛爵的名言說：‘絕對的權力導致絕對的腐敗。權力必須制衡，是政治學的公理。權力制衡，從國家方面說，就是行政權、立法權、司法權相互制衡。從政府方面說，就是決策權、執行權、監督權之間相互制衡。每個國家和政府都必然如此，中國也不例外。”

由此可見，治理需要更少的劃槳，而更多的掌舵。治理的核心是制衡權力。即用機制把權力關進制度的籠子里，“制衡”是手段，不是目的。目的應以公共利益最大化。

（二）制衡權力是大學治理的核心

1.大學需要治理

張維迎博士曾指出：“其實任何一個組織都有一個治理問題，學校也不例外。涉及到大學治理的時候，要討論的一個問題是：用什么樣的制度安排能夠保證大學的目標和理念得以實現。……所以一定要通過一整套的制度安排來實現。這些制度安排就是治理結構，就是大學的治理（University Governance）。……大學的治理涉及到一系列問題，比如：大學的控制權究竟應該在誰的手里？是在教授手里還是在行政主管手里，是在校長手里，還是學生手里，或者是政府手里？”

2.國外大學治理的核心是制衡權力

復旦大學考察團對耶魯大學的財務治理結構描述為：耶魯大學董事會保留了對大學財政事務的最終控制權。董事會下屬的財政委員會負責財務狀況監督、規劃和預算；審計委員會負責監督會計運作；投資委員會負責監督耶魯捐贈基金和其它投資項目的管理。在校級行政層面，財務管理主要由校長、教務長、負責財務和行政的副校長三人負責，并成立由教務長任主席的預算委員會，同時由幾位頗有聲望的教授和行政部門的關鍵人物擔任委員。校預算委員會審核大學的長期規劃和預算，調查重大的財政問題，并審核一些關鍵的決定如學費或工資的增加。分管財務和行政的副校長掌管的財務部有三大職能：一是協助預算委員會制定規劃；二是負責具體的財務運作；三是負責捐贈資金和資產以及債務的管理。學校每年的財政報告由一家外部的公共會計事務所審計，會計事務所會針對財務管理中的薄弱點和風險做出總結報告。這份報告每年由耶魯董事會審計委員會審計。為了有效地管理校內財務，學校內部的審計部門要求各個院系每個月提交一份財務報告。耶魯的財務運作體現了美國社會的三權分立思想：董事會相當于“國會”，校長相當于“總統”，教務長等人在學校和董事會之間起著聯絡和協調的作用，而起到監督作用的“司法機構”則主要由外部的公共會計事務所擔任。這樣的機構設置使得財務決策（立法）、資金運作（行政）和執行監督（司法）三者相對獨立，避免了錢權交易。考察團在參觀時發現，盡管富可敵國，但耶魯仍十分節儉，許多辦公桌椅雖相當破舊卻仍在使用，顯然耶魯是盡可能地把錢花在刀刃上。

從上可知，這種分權制衡權力的結構正是治理的核心。大學治理結構是現代大學制度的重要內容，在我國重要的文件中都有規定。如：《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》第四十條規定：“完善中國特色現代大學制度。完善治理結構。”《高等學校章程制定暫行辦法》第四條規定：高等學校制定章程應當“依法完善內部法人治理結構”。

三、現代預算治理職能的實踐與理論

（一）現代預算治理職能的實踐

政府預算涉及國計民生，必須制衡少數人決定預算的權力，應由人民代表大會審議和通過；高校預算涉及學校生存、發展和師生員工利益，也必須制衡少數人決定預算的權力，也應由權力機關審議和通過。因此，無論是政府預算還是高校預算都必須經由權力機關按一定法定程序審議和通過，才具有法規效力，才有執行的權威性和嚴肅性。由此可見，現代預算應具有治理職能。

在封建專制時期的政府預算，都是皇帝說了算，因為“朕即國家”，（法國國王路易十四的名言“朕即國家”，代表這時法國正處于絕對君主時代）；《詩經·小雅·谷風之什·北山》曰：“普天之下，莫非王土。”國家財產乃“一家一姓之私產”。因此，古今中外，概莫例外。我國現代預算制度始于清末民國，1910年9月23日，清政府成立資政院，1910年10月召開了資政院第一次會議，這是我國第一個具有國會性質的機關審議的宣統三年預算案，當時的資政院議員劉春霖認為，開國會“最重要者何?就是預算案。預算可以察看一國大政方針，若預算不交，而僅議零星末節，即終年開會，于國計亦無所補救。”一個末代王朝的第一任國會議員能敏銳地洞察到經國會制約皇權的預算是有效的預算。這次會議將原預算額37 635 萬兩核減掉7 790萬兩，使歲入總額略有盈余。

辛亥革命之后，1911年11月3日公布的《重大信條十九條》中規定：“本年度之預算，未經國會決議者，不得照前年度預算開支。又預算案內，不得有既定之歲出，預算案外，不得為非常財政之處分。”第十五條規定：“皇室經費之制定及增減，由國會議決。”由此可見，資政院的財政預算權已得到法律的承認，稱得上是中國歷史上具有開創性的法律文件。相比而言，英國自1215年頒發《大憲章》，其中規定：“英皇未獲得議會同意不得征稅”。其主要精神是處理國王和代議機關的財政權力分配關系，限制王權，規定在傳統收入之外增加新的財政收入須經全國公意許可，后來又明確稅權須經議會批準。

現在，我國“兩會”上都要審議《關于上年中央和地方預算執行情況與本年中央和地方預算草案的報告》，并由全國人大批準。王紹光（2008）認為：“現代預算必須是經法定程序批準的、……它必須經代議機構批準與授權后方可實施，并公之于眾。擁有這種預算體制的國家，才可以被稱作預算國家。”

高校預算也需要“審議通過”。1997年的《高等學校財務制度》第十三條規定：“高等學校預算由學校財務處（室）根據各單位收支計劃，提出預算建議方案，經學校最高財務決策機構審議通過后……”，2012年《高等學校財務制度》第十四條規定：“高等學校一級財務機構提出預算建議方案，經學校領導班子集體審議通過后……”2012年《事業單位財務規則》第九條規定：“事業單位根據財政部門下達的預算控制數編制預算，由主管部門審核匯總報財政部門，經法定程序審核批復后執行。”2011年4月4日，教育部頒布的《進一步推進直屬高校貫徹落實“三重一大”決策制度的意見》指出：“根據中共中央關于凡屬重大決策、重要人事任免、重大項目安排和大額度資金運作（以下簡稱‘三重一大）事項必須由領導班子集體研究作出決定的要求，……大額度資金使用事項，是指超過學校所規定的黨政領導人員有權調動、使用的資金限額的資金調動和使用。主要包括學校年度預算內大額度資金調動和使用、未列入學校年度預算的追加預算和大額度支出，重大捐贈，以及其他大額度資金運作事項。”因此，治理結構是按“法定程序”制約一把手的有效機制。

從上可以看出，無論是政府預算還是高校預算在實踐中已經體現了“預算具有治理職能”，只不過未總結、歸納、提升為理論上單獨的一個職能。

（二）現代預算治理職能的理論依據

現代預算治理職能的理論依據是公共受托責任及由此產生的權力制衡理論。政府的資金來源于公眾，高校的資金也主要來源于公眾。因此，政府和高校的預算權力必須受到制約與監督。公辦高校的委托代理關系主要表現為三個層次：第一層次委托代理關系是全體人民委托各級人民代表大會；第二層次委托代理關系是各級人民代表大會委托各級人民政府；第三層次委托代理關系是各級人民政府委托公辦高校管理層；所以，政府的預算必須經人民代表大會審議通過；高校的預算必須經“最高財務決策機構”或“學校領導班子”集體審議通過，不允許一把手或少數人擅自作主，這就是權力制衡理論。

學者對預算權中的制衡做過很多論述。瑞賓和林奇（1989）指出：“預算是權力的體現”，立法權與行政權分立形式是分權，而實質是制衡。蘄繼東在考察英美等國家早期的預算制度時，將英國的預算制度建立歸結為“約束權力”，而將美國的預算改革運動的目的概括為“制衡權力”。焦建國（2002）也認為：在本質上，“預算是納稅人及其代議機構控制政府財政活動的機制，是公共權力配置資源的規則，是一個制衡結構，是一個民主政治程序，是代議制政治的基礎，其價值核心是民主財政。……只有有效地控制住了政府及其權力的擴張，才能保證納稅人自身的權利，從這個意義上說，公共預算本身是保證民主機制正常運作的基礎；同時，預算是配置資源的公共權力在不同主體之間的分配，是一個制衡結構，本身就是一個民主政治程序。”。

財政部監督檢查局課題組的研究表明：“權力制衡思想源自國家政治理論，其基本內容是權力不能集中于同一人或者同一個機關之手，否則自由便不復存在。……這需要做到：一是形成一種有效的分權結構。通過權力的合理配置，形成一個相互制約的權力運作機制。二是形成一種有效的制衡與協調機制。三是形成一套有效的監督機制。……分權制衡思想在財政部門內部完善公共支出治理的過程中，應體現為預算編制、執行、監督權力在內部各職能機構間的合理配置達到相互制衡。簡言之，就是要在財政部門內部實現合理分權的基礎上，構造一種全過程預算監督制衡機制，以此對支出資金的流動進行實時和全程式的監控與報告。”

從上可知，現代預算的實踐與理論都具有治理職能。

四、高校預算治理職能的內容

（一）審議通過

即政府的預算必須經人民代表大會審議通過；高校的預算必須經“最高財務決策機構”或“學校領導班子”集體審議通過。不再贅述。

（二）公開透明

僅僅由“人民代表大會”或“領導班子”審議通過還是不夠的，因為他們仍是被委托者。第一層次的委托者是全體人民大眾!

希克（Allen Schick）指出：“在資源匱乏時期，預算過程越公開，在對關鍵資源做出預算決策時越可能使用客觀判斷依據而不是權力。”

中央編譯局比較政治與經濟研究中心研究員高新軍（2012）認為：“預算改革的目的就是要把‘看不見的政府變為‘看得見的政府。‘看得見，人民才有可能對它加以監督。這是1907年成立的紐約市政研究局的預算改革者們解釋公共預算改革時強調的要點。從那時開始，‘預算民主改革成為了遏制官員腐敗和規范政府行為的突破口。而紐約市政研究局正是美國今天大名鼎鼎的智庫——布魯金斯研究所的前身。”

但是，211高校財務信息狀況最不透明。2011年12月1日，中國政法大學教育法中心發布《2010—2011年度高校信息公開觀察報告》。報告指出：“根據《報告》相關數據顯示，財務信息公開情況在所有高校信息公開中最不透明。在考察高校是否主動公開了學校經費來源、年度經費預算決算方案情況時，112個被觀察高校得分全部為零。這也是此次透明度調查28個測評項目中唯一一個所有被觀察高校全部都得零分的項目。”筆者曾研究過高校財務信息透明度，不再贅述。

（三）內部控制

上述“審議通過”屬于高校內部治理結構的范疇，“公開透明”屬于高校外部治理結構的范疇。希克（2000）認為，“這一次序表明，政府在能夠安全地轉向內部控制之前必須初步建立起外部控制，而且它必須在擁有了健全的內部控制之后才能將處理資源和產出的靈活性和責任交給管理者”。就預算編制、審批、執行、考核環節應相互制衡，起到內部控制的作用。

《企業內部控制具體規范——預算》第四條規定：“企業應當建立預算工作崗位責任制，明確相關部門和崗位的職責、權限，確保預算工作中的不相容崗位相互分離、制約和監督。預算工作不相容崗位一般包括：（1）預算編制（含預算調整）與預算審批；（2）預算審批與預算執行；（3）預算執行與預算考核。”由此可見，預算的編制者、審批者、執行者和監督者不能是同一個主體。境外高校預算編制和預算執行就分屬兩個部門。

（四）審計監督

筆者曾指出，所有權與經營權的分離，形成了“委托——代理”關系。委托——代理關系也存在自身的問題，從經濟學上分析主要有兩個方面：一是目標函數的差異。公司的委托人往往追求股東權益最大化或資產保值增值；而代理人則追求自己受益最大化；二是信息不對稱。在經營管理活動中經營者掌握的信息自然比所有者更多更詳細，代理人與委托人之間信息的不對稱會產生“道德風險”問題，造成機會主義的尋租行為。掌握信息的代理人對于不完全掌握信息的委托人有可能發生欺瞞行為，這種敗德行為表現為偷懶行為和監守自盜等。在“弱所有者，強管理者”的情況下，所有者對經營層提供的財務信息有懷疑，需要一個具有客觀公正地位的第三方出具對財務報告真實性的審計報告，這種情況下外部審計就產生了。審計是完善公司治理結構的重要架構，是制衡權力的治理力量。審計制衡高校權力。高校接受外部審計和內部審計，就是為了保證會計信息和預算信息的正確性，維護公眾的權益。

五、結論

王紹光、馬駿在其一篇文章的開頭引用了國外兩位著名政府預算專家的名言，指出了政府預算與國家治理的關系：

Schick，A.（1990:1）：“毫不夸張地說，一個國家的治理能力在很大程度上取決于它的預算能力。”

Wildavsky，A.（1988）：“如果你不能預算，你如何治理?”

如果將上述兩句延伸理解，可以得出如下結論：

一個高校的治理能力在很大程度上取決于它的預算能力。如果高校不能預算，你如何治理?因此，高校預算能力決定高校的治理能力，高校不能預算就不能治理！

綜上所述，現代預算的治理職能是自身固有的，忽略預算的治理職能就不能稱為現代預算。●

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