淺析我國公益法人制度的現實表征與歷史演進

劉乃梁+彭長江

內容摘要：建立健全我國公益法人制度是慈善亂象下我國公益事業發展的現實訴求。改革開放以來，我國并無形式意義上的公益法人組織，但在社會的各個角落充斥著實質意義上的公益法人表現形式。我國的公益法人制度有著自身獨特的先天品性，對于公益法人制度現實表現形式的明晰、歷史脈絡的梳理是探討建設我國公益法人制度的邏輯起點。

關鍵詞：公益法人 公共利益 社會團體

問題的提出：慈善亂象下的制度訴求

近些年來，慈善 “潛規則”接連不斷地考驗著民眾的忍耐力，慈善危機背后存在著深層次的制度緣由。“從古至今，每個人類社會都有一套推廣、變革、管理以及執行人們生活所需的規則的機制”（史蒂文·瓦戈，2011），機制的存在使得社會有序的發展。實際上，慈善危機展現的、影射的不僅僅是慈善領域，它所代表的是那些承載社會寄望與關注，實現尋常政府力所不能及的社會管理領域的特殊群體、特殊組織以及特殊個人——它們以造福社會為己任，將社會公共利益作為處事的標準，公益法人就是其中的重要代表。

慈善行業亂象正是我國公益事業發展的剪影，但危機從某種角度來看亦是轉機。應該通過及時的政策、合理的措施改善慈善亂象，但是這些政策和措施不能僅僅停留于“表態”、“承諾”層面，更重要的是要將其應用于實踐，從根本上建立一套公益事業參與社會管理的機制。公益法人作為學術概念是一個舶來品，但實質上我國存在著與公益法人制度蘊含相近的法人類型。對于這些法人類型的明晰、發展歷史的梳理是我們學習西方先進經驗，建設富有“中國特色”的公益法人制度的前提。

我國公益法人制度的現實邏輯

我國沒有建立起形式意義上的公益法人制度，但公益法人的實質表現形式卻分布于社會的各個角落，公益法人借助法人的具體表現形式，發揮著它們應有的功能。

（一）事業單位

事業單位是一個具有中國特色的概念，它是我國高度集中的計劃經濟體制的產物。2004年6月27日公布的新《事業單位登記管理暫行條例》中將事業單位定義為，“國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織”。當下正值事業單位全面轉型、深化改革的重要階段，人們對于事業單位的認識也融入了現代化的因素。增進社會福利，提供社會服務，滿足社會科學、教育、文化、衛生事業的發展需求已經成為事業單位運作一種共識，由此不難看出事業單位的應然狀態是社會公益事業的承擔者，這一點恰好與公益法人的公益社會性特征所契合。實踐中以社會福利、社會服務為己任的事業單位著實發揮著公益法人參與社會管理的職能。

（二）社會團體

根據《社會團體等級管理條例》的規定，社會團體是指中國公民自愿組成，為實現會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織。按照社會團體的利益取向可將其分為公益性社會團體和互益性社會團體。其中公益性社會團體的價值取向是社會的整體公共利益，立基于某項具體的公益事業，如民間紅十字會、環保協會等；而互益性社會團體以會員的共同利益為旨趣，立足于某一具體的行業、職業抑或是某一共同的愛好。如行業協會、同鄉聯誼會等。從公益法人制度建立的目的看，社會團體應是最為體現公益法人本質的一種法人形式，它以會員的自愿加入、自愿參與為前提，以社會及社會大眾為服務對象，秉承非營利、促發展的價值理念，它可以存在社會需要服務的各個領域、各個階層，是一種涵涉范圍最為廣泛的運作形式。

（三）基金會

基金會，是指利用自然人、法人或者其他組織捐贈的財產，以從事公益事業為目的，按照基金會法律法規的規定成立的公益法人。基金會在我國是公益法人的重要載體，在社會管理創新轉型的變革中發揮獨特的作用。在國外，基金會作為政府公共服務職能的重要補充，承載著重要的社會責任與歷史使命。基金會分為公募基金會和私募基金會：前者是有政府成立或政府扶持，面向不特定的社會公眾公開募集；后者是以個人或者企業的名義向社會公眾進行定向或不定向的募集款項。目前我國大多數基金會為公募基金會，而私募基金會受法規政策的限制在大陸地區難有與公募基金相同影響力的作為，但從最終意義上講，慈善與公益都是民間的慈善與公益，只有充分調動民眾的積極性，才是基金會的發展生存之道。

（四）民辦非企業單位

民辦非企業單位是指企業事業單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產舉辦的，從事非營利性社會服務活動的社會組織。民辦非企業單位并非是一種我國法定法人形式，更確切地說它是一種時代的產物，影射的是事業單位、社會團體的一種職能轉型與架構創新。它的典型特征首先在于非國家興辦，抑或說并非是國家一手操辦，政府更多地是一種扶持的角色；此外非營利性是民辦非企業單位的一個特征。

對于民辦非企業單位的公益性與營利性的爭議，早在以民辦學校、民辦醫院為代表的民辦非企業單位設立開始就一直是輿論關注的熱點。不能否認的是，這些民辦學校、民辦醫院的日常運作都是在一定投入的基礎上獲得了可觀的利潤回報，但是不能因為其“營利”而否定其客觀效果上的社會公益性。并且在法律上對營利法人與公益法人進行區別的重要因素在于法人營利后是否進行再次的分配，由此推定民辦非企業單位仍是公益法人的表現形式。而且從各自法人的應然狀態分析，在上述的公益法人四種表現形式中，民辦非企業單位是民間個體參與公益事業的最為直接的、最為便捷的渠道，是民間性、社會性最為強烈的一種表現形式。

我國公益法人制度的歷史沿革

事實上，公益法人制度在我國的歷史演進正是對于此過程的一種回應。以往我國公益法人的表現形式僅僅局限于事業單位這一表現形式，除此之外很難看到具有公益法人性質的社會團體以及其他法人形式存在。我國的公益法人制度在學習、模仿國外優秀經驗的過程中不斷前進，而一些新的公益法人表現形式只是在此過程中從萌芽到發展乃至壯大。這些新的公益法人表現形式既包括現代意義的基金會、私人公益團體制度，亦有對傳統的事業單位改革升級的創新之舉。我國的公益法人是改革開放以后，伴隨政治經濟發展、社會思想開化應運而生的產物。endprint

（一）自由發展階段——20世紀80年代至90年代初

公益法人的提法對于我國來說是一個“舶來品”，但是公益法人的實在表現形式卻是內生于我國的深刻變革。改革開放以來，隨著經濟發展帶動社會事業各個方面的新生與進步，公益法人在此社會浪潮中應運而生。從改革開放到20世紀90年代初，以事業單位、基金會為代表的公益法人處于一種自由探索、創新運作的自由發展階段。之所以將此階段稱之為“自由發展”，一方面是由于經濟的發展強烈要求社會各項社會服務的跟進與配套完善，大批社會公益機構、民眾服務機構不問領域、不問級別相繼成立；另一方面自由的另一個層次代表著混亂，表現為法律法規的缺失、運作理念的陳舊以及功能定位的模糊。

首先，此階段我國的事業單位初期改革全面開啟，“以國家在1985年和1986年連續發布幾個《決定》和《意見》為標志”（孔祥振，2006），改革的重點是橫向的事業展開（體制）與縱向自主運作（經費）相結合，較之當時輿論對于事業單位的定位有著超前的現代化色彩。其次，“20世紀80年代末起，中國公益基金會經歷了一個發展迅速但是管理混亂的時期”（陸銀輝，2006）。混亂的現實使得法律的監管成為必要：1988年國務院頒布出臺的《基金會管理辦法》一定程度上界定了基金會成立運作的基本程序，以及基金會的社會團體定位，很大程度上降低了基金會運作混亂導致的社會風險；最后，此階段國家政府對于社會團體的態度較之文革前后有了明顯變化，并于1989年10月頒布《社會團體登記管理條例》，明晰社會團體的基本運作流程，但在“穩定壓倒一切”的指導思想下，對于社會團體的管理仍以“雙重管理”模式為主，兼顧社會團體的政治影響與社會影響。

（二）調整完善階段——20世紀90年代中期至21世紀初

20世紀90年代初，我國社會主義市場經濟體制的確立使社會政治、經濟、文化等方面提速發展。隨著改革開放的不斷深入，人們對于慈善、公益概念的理解也經歷了破舊立新的轉變，人們對于社會福利、社會服務的需求度也隨之不斷提高。自20世紀末至21世紀初的近十年中，我國面臨著前所未有的挑戰與發展機遇，表現在經濟發展與社會發展兩方面。此階段，國家對于相關公益法人的態度由“強勢監管”逐漸轉向“引導支持為主，監管配合”。公益法人得到了前所未有的發展時期，對于公益法人的理解也隨著市場競爭機制的引入而不斷充實，一些基礎性的制度構架基本建設完成，調整與完善成為本階段的主題。

首先，此階段是事業單位改革的調整與完善體現為探索與市場經濟體制相配套的現代事業單位機制。事業單位的改革不再是停留于口號層面的政策號召，而是實實在在的措施與發展布局；其次，基金會立法進入一個高峰期——《關于進一步加強基金會管理的通知》、《中華人民共和國公益事業捐贈法》、《中華人民共和國信托法》等基金會運作相關法律相繼出臺，降低了基金會運作面臨的資金安全風險，為基金會的升級發展奠定了基礎；再次，1998年10月新《社會團體登記管理條例》出臺，是之后十幾年社會團體建立運作的重要法律文件，它的出臺某種程度上對于公民結社自由的保障，社會團體合法權益的維護以及社會團體的登記管理有著重要的作用。最后值得一提的是，“1996年8月民政部決定以當時的社團司為主、由部內各司局抽調干部成立‘民辦非企業單位調研組，負責調研工作并起草《民辦非企業單位等級管理暫行條例》”。作為平衡我國社會組織結構的重要主體——民辦非企業單位在此階段正式建立運作。

（三）轉型升級階段——21世紀初至今

進入21世紀，科技的進步發展與人類社會的生活方式變革日益緊密結合起來，人們對于高品質生活的向往與追求不再停留于物質層面，精神層面的滿足是其中重要的旨趣。與此相應，社會結構及其附屬的社會管理方式也經歷著一場深刻的變革—世界處于轉型升級時期，我國亦是如此。當前，我國的發展無論是政治還是經濟均面臨著一個瓶頸，我國發展路徑是學者們討論的核心問題。事實已經證明一味地追求GDP數值的增長，忽視社會制度的建設依托是不明智的舉措，社會的發展始終是由社會的自身實際所決定而不是經濟數據。基于此種社會現實的回應，加之對于西方先進社會公益制度的推崇，學者們主張重視社會福利與社會公益事業的興辦，這無疑促進了公益法人制度的轉型升級。

首先，事業單位體制改革進入了實質運作階段。“組織模式是決定組織效率的一個關鍵因素”（黃心華等，2009），對于當前理想與現實之間的巨大差距，事業單位體制改革事關總體改革戰略的成敗，繼續更為徹底、更為根本的制度運作與體質革新。其次，此階段基金會的運作日趨完善，2004年3月8日正式頒布了《基金會管理條例》，但是對于民間基金會運作的管制仍未“松綁”；再次，2008年“5·12”大地震的發生同樣震撼了民眾的慈善意識與社會意識，民眾對于社會團體民主發展的呼聲日益強烈，社會公益事業開始了有規劃、有指導的運作，例如民政部自2006年開始發布《中國慈善事業發展指導綱要》，每五年更新一次，對某一具體經濟時期的慈善事業做出總體性的指導與部署。

參考文獻：

1.史蒂文·瓦戈.梁坤譯.法律與社會（第9版）[M].中國人民大學出版社，2011

2.孔祥振.事業單位體制創新研究[D].中共中央黨校博士論文，2006

3.陸銀輝.當代中國政府與公益基金會的互動關系分析[D].山東大學碩士論文，2006

4.黃心華，黃曉洪，李紅梅.事業單位法人治理組織模式探析[J].商業時代，2009（8）endprint