“萬開云”同城化發展研究

陳仁安

摘 要：“萬開云”同處三峽庫區腹心，地理位置毗鄰，是渝東北生態涵養發展區城市規模最大的區域。目前，“萬開云”同城化發展已具備良好基礎，但也面臨諸多挑戰，須實現“萬開云”城鎮空間布局、地區基礎設施、生態環境建設、區域產業發展、資源要素市場、基本公共服務一體化。

關鍵詞：“萬開云”；同城化；研究

中圖分類號：F290 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）21-0173-03

“萬開云”同城化是重慶市委市政府為推動“萬開云”區域經濟一體化發展作出的重大戰略決策，對打造“萬開云”特色產業板塊具有重大戰略意義。因此，準確把握“萬開云”同城化發展的現實基礎，客觀分析“萬開云”同城化發展的約束條件，科學選擇“萬開云”同城化發展路徑，是一個值得深入研究的重大課題。

一、“萬開云”同城化建設的理論基礎與政策支撐

（一）“萬開云”同城化的理論基礎

1.核心—邊緣理論是“萬開云”同城化的理論支持

1966年，弗里德曼在他的學術著作《區域發展政策》中，系統提出了“核心—邊緣”這一理論。他認為，任何一個國家都是由經濟發展水平較高核心區域和經濟發展較為落后邊緣區域組成的。該理論試圖解釋一個區域如何由互不關聯、孤立發展，變成彼此聯系、發展不平衡，又由極不平衡發展變為相互關聯的平衡發展的區域系統。核心—邊緣理論為“萬開云”同城化發展提供了理論支持。

2.圈層結構理論是“萬開云”同城化的理論支撐

圈層結構理論最早由德國農業經濟學家馮·杜能提出。其主要觀點是，城市在區域經濟發展中起主導作用，城市對區域經濟的促進作用與空間距離成反比，區域經濟的發展應以城市為中心，以圈層狀的空間分布為特點逐步向外發展。圈層結構理論為“萬開云”同城化發展提供了理論支撐。

3.區域分工理論是“萬開云”同城化的理論指導

區域分工是區域之間經濟聯系的一種形式。區域分工有利于專業化生產，有利于生產技術創新，有利于經濟效益提升。區域分工理論主要包括亞當·斯密的絕對成本學說和大衛·李嘉圖的比較成本學說、赫克歇爾和俄林的要素稟賦學說等。區域分工理論為“萬開云”同城化發展提供了理論指導。

4.增長極理論是“萬開云”同城化的理論保證

增長極理論由法國經濟學家佩魯在1950年首次提出。該理論認為，一個國家要實現平衡發展只是一種理想，在現實中是不可能的，經濟增長通常是從一個或數個“增長中心”逐漸向其他部門或地區傳導。因此，應選擇特定的地理空間作為增長極，以帶動經濟發展。增長極理論為“萬開云”同城化發展提供了理論保證。

（二）“萬開云”同城化的政策支撐

1.國發[2009]3號文件促進“萬開云”同城化發展

2009年初，國務院出臺了國發[2009]3號文件“國務院關于推進重慶市統籌城鄉改革和發展的若干意見”。國發[2009]3號文件實實在在地明確了許多頗具含金量的政策，其中涉及“萬開云”同城化發展的主要有：加快建設以萬州為中心、三峽庫區為主體的渝東北地區；鼓勵優質產業向綜合條件較好的萬州、涪陵等庫區城鎮布局，探索創新產業園區多元共建和異地投資利益分享新機制。3號文件為“萬開云”同城化發展提供了強有力的政策支持。

2.市委市政府明確政策支持“萬開云”同城化發展

一是市委、市政府《關于加快把萬州建成重慶第二大城市的決定》支持“萬開云”同城化發展。《決定》指出，深入論證萬（州）開（縣）云（陽）城鎮群規劃建設，整體打造萬州“半小時城鎮群”。《決定》為“萬開云”同城化發展提供了千載難逢的政策機遇。

二是市委、市政府《關于科學劃分功能區域、加快建設五大功能區的意見》促進“萬開云”同城化發展。《意見》提出，完善城市功能，提升城市品質，依托國家級萬州經濟開發區，發展特色產業集群，承接周邊地區人口轉移，建成重慶第二大城市、三峽庫區經濟中心，帶動形成萬（州）開（縣）云（陽）特色產業板塊。《意見》為“萬開云”同城化提供了政策保障。

二、“萬開云”同城化發展的現實基礎與約束條件

（一）“萬開云”同城化發展具備的現實基礎

1.地域空間相連一體

從地圖上看，萬州、開縣、云陽在重慶、西安、武漢、長沙四大城市的幾何中心點上，是連接川東、陜南、鄂湘西、黔東北的樞紐，氣候條件一致，自然地域空間連為一體。隨著城市發展不斷向外擴張，開縣、云陽的城市規劃正積極向萬州“靠攏”，“萬開云”城市空間呈現連綿發展態勢，同城化發展自然條件得天獨厚。

2.人文基礎扎實深厚

“萬開云”秦朝時期同屬巴郡胊忍縣，重慶直轄前都隸屬于原萬縣市，同屬巴楚文化特別是三峽文明的核心區域，歷史源遠流長，文化底蘊深厚。萬州長期是渝東政治、經濟、文化中心和長江中上游地區最重要的物資集散地和通商口岸；開縣自古以來是連接川、陜、鄂、渝四省市周邊地區的商貿經濟中心和農副產品集散地；云陽是三峽庫區生態經濟區沿江經濟走廊承東啟西、南引北聯的重要樞紐。

3.產業發展互補性強

目前，萬州形成了以工業為主的產業結構，汽車制造、紡織服裝、裝備制造、照明電氣、農副產品加工五大特色產業集群初步形成；開縣工業支撐作用明顯，2015年將實現能源、建材、食品、輕紡電子、天然氣綜合利用五個百億級產業集群；云陽工業發展勢頭強勁，精細化工、新材料和輕紡、節能電子和能源3個百億產業集群初步形成。“萬開云”三地產業關聯度不斷加強，為同城化發展提供了良好的產業基礎。

4.基礎設施逐步對接

“萬開云”基礎設施建設對接步伐加快，道路逐步連通成網。目前，萬州與開縣、云陽之間已有萬開、萬云高速路相連，開縣到云陽有一條二級路連通。規劃建設的鄭萬（鄭州—萬州）鐵路、正積極爭取納入全國中長期鐵路線網規劃修編的渝西鐵路（重慶—西安），將使“萬開云”的交通及通勤更加便捷，交通一體化步伐加快。endprint

5.公共服務共享提速

“萬開云”社會發展和人民生活水平不斷提高，居民通勤、交往及跨城居住、就業、消費等日趨頻繁，教育文化資源共享逐步推動，公共衛生服務協作逐漸增強，體育交流合作不斷深入，民間藝術往來日益密切，隨著社會事業和公共事務合作領域不斷擴大、合作層次不斷提升、合作成果不斷顯現，“萬開云生活圈”初步形成。

（二）“萬開云”同城化發展面臨的約束條件

1.同城化規劃統籌不夠，空間布局有待優化

一是“萬開云”同城化總體規劃尚處于研究階段。盡管萬州已完成了《重慶市萬州城市總體規劃（2003—2020）—2011年修改》，開縣正在積極推進城市總體規劃（2004—2020）修編，云陽縣完成了城市總體規劃（2005—2020年）局部修改，但目前“萬開云”同城化總體規劃還處于規劃研究階段，尚未出爐。

二是“萬開云”城市空間整合不夠。通過對《重慶市萬州區區域城鎮體系規劃（2001—2020）》、《開縣城鎮體系規劃（2000—2020）》、《云陽縣縣域城鎮體系規劃（2002—2020）》等規劃分析，不難看出：萬、開、云三地自家“一畝三分地”的思維定式尚未打破，各自仍局限于自身空間內思考發展策略，三地仍處于空間割裂、各自發展的狀態，整個區域未能形成有效的區域合作與整合。

2.發展方式轉變滯后，資源環境約束加大

一是“萬開云”經濟發展方式轉變緩慢。目前萬州區、開縣、云陽縣的主導產業以傳統產業為主，戰略性新興產業、先進制造業發展嚴重不足。

二是資源約束趨緊。目前，萬州區、開縣、云陽縣本地的原材料資源僅能滿足萬州經開區、開縣工業園區、云陽工業園區部分產業的發展所需，多數產業發展所需的原材料資源需從外地配置。

三是生態環境壓力大。“萬開云”三地位于國家重點生態保護的三峽庫區，處于長江上游生態屏障內，周邊生態環境較為脆弱且敏感度高。脆弱的生態環境導致發展受限，承載能力不強，“萬開云”同城化發展將面臨生態環境的嚴峻考驗。

3.城鄉發展失衡，公共服務能力不足

一是城鄉居民收入差距大。2012年，萬州區城鎮居民人均可支配收入21 823元，農村居民人均純收入7 573元；開縣城鎮居民人均可支配收入18 236元，農村居民人均純收入7 271元；云陽縣城鎮居民人均可支配收入16 453元，農村居民人均純收入6 392元。

二是城鄉公共服務配置失衡。在公共教育方面，城鄉公共教育支出占財政支出比重非均等化指數比較高。在公共醫療衛生方面，城鄉每萬人醫療衛生機構數、醫療衛生機構床位數、醫療衛生技術人員數非均等化程度明顯，公共醫療衛生支出占財政支出比重非均等化程度比較高。在社會保障和就業方面，城鄉最低生活保障覆蓋率非均等化程度非常大。

4.行政壁壘尚未打破，資源要素流動不暢

一是行政壁壘尚未打破。目前，“萬開云”區域合作進展比較順利，但“行政區經濟”現象依然存在，主要表現在：三地為相互競爭而相互排斥；三地為相互競爭而形成產業的重復布局；三地為引入大型企業在優惠政策上相互“殘殺”。

二是資源要素流動不暢。“行政區經濟”人為限制了“萬開云”之間資金流、物資流、人才流、信息流、技術流等生產發展要素的自由流動，從長遠來看，不利于“萬開云”同城化進程。

三、推進“萬開云”同城化發展的對策措施及政策建議

（一）堅持規劃先行，實現“萬開云”城鎮空間布局一體化

一是構建“四條城鎮空間拓展帶”。“萬開云”地區的用地呈東西向帶狀分布，主要位于沿長江及平行于長江在萬州與開縣之間的四條東西向槽谷中，對于“萬開云”的發展空間，首先應考慮“四條城鎮空間拓展帶”。

二是構建“四條發展功能軸”。即兩條產業功能軸和兩條城鎮功能軸。其中，兩條產業功能軸為達州—開縣—萬州—利川、云陽—萬州—涪陵產業功能軸，其功能主要在于承接渝廣達萬及重慶江南萬億工業走廊的發展；兩條城鎮功能軸為重慶—萬州—云陽—宜昌、萬州—開縣—西安城鎮功能軸，其功能主要在于推動渝東北生態涵養區城鎮化進程。

三是打造“六大發展片區”。在“四軸四帶”的引導下，著力打造三個城市功能聚集區和三個產業功能聚集區。其中，三個城市功能聚集區主要是以萬州、開縣、云陽的現狀城區為基礎，突出形成以一座大城市（萬州）、二座中等城市（開縣、云陽）為構架的城市格局。三個產業功能聚集區分別為龍沙—武陵、長沙—岳溪、臨江—鐵橋產業功能聚集區，這三個地區將成為規模化承接“萬開云”產業發展的重點區域。

（二）加大投入力度，實現“萬開云”地區基礎設施一體化

一是著力構筑與生態涵養發展區相適應的區域性綜合交通樞紐。“萬開云”三地應加快形成“兩環兩縱兩橫”的陸上交通主骨架。“兩環”即萬開、萬云、云開高速公路形成的內環和萬云高速、萬州至開縣臨江快速通道、開縣新縣城至臨江快速通道、開城高速、開縣溫泉至云陽鳳鳴高等級公路、云陽江南至萬州高等級公路、萬忠南線高速、萬州新田至高峰高速公路形成的外環；“兩縱”即兩條云開公路；“兩橫”即萬開、萬云高速公路。

二是統籌信息基礎設施。要大力推進電信網、廣電網和互聯網三網融合和信息電視、商務電視、娛樂電視三視融合，實現信息基礎設施共建共享；要逐步推動降低直至取消三地間固話長途和手機漫游資費，加快電信同城化，實現信息資源共享。

三是強化能源保障。要統籌“萬開云”電廠電網規劃選址，重點規劃建設神華重慶萬州港電一體化項目6×100萬千瓦發電和1 000萬噸儲煤基地工程，加大開縣白鶴電廠技術改造力度，實現電力同網同價；建立區域油氣供應體系，推進區域內油、氣同網同價；制定新能源和可再生能源發展規劃，推動天然氣等清潔能源和太陽能、風能、水能等可再生能源的開發與利用。endprint

（三）加強生態涵養，實現“萬開云”生態環境建設一體化

一是構建生態涵養安全保障體系。要構筑以長江水系、開縣漢豐湖、云陽高陽湖，北部的雪寶山、雪寶山國家級自然保護區、雪寶山國家森林公園，中部的鐵峰山、鐵峰山國家森林公園，南部的七曜山、萬州王二包市級自然保護區、云陽七曜山市級自然保護區等為框架的區域生態涵養安全體系。

二是加強水環境綜合整治。建立行政交界段面水質、水量監測和信息通報機制，確保交界水質符合相應水環境功能區的要求；加快城市生活污水處理廠、工業廢水集中處理廠建設，控制跨行政區流域的面源污染；積極治理農業面源污染，重點控制畜禽、水產養殖污染。

三是推進大氣污染綜合治理。推動產業結構調整和優化升級，實施“結構減排”；鼓勵企業使用清潔能源，進行清潔生產，做好“技術減排”；以企業脫硫脫硝工程為重點，抓好“工程減排”。

（四）轉變發展方式，實現“萬開云”區域產業發展一體化

一是從市級層面盡快制定《萬開云板塊特色產業發展規劃》。“萬開云”板塊涉及三個行政單元，必須從市級層面對該區域產業定位、產業體系、產業布局等做出一個科學的發展規劃。

二是三地政府抓緊完善《萬開云區域合作框架協議》。 三地政府要組建班子對《協議》的實踐效果進行評估，找準薄弱環節，有的放矢地采取措施不斷跟進。

三是上下聯動積極搞好推進特色產業發展的政策設計。按照有利于發揮比較優勢、促進功能互補和實現資源優化配置的原則，上下聯動積極搞好財政、稅收、土地、金融、人才、產業等方面的政策設計。

四是著力健全區域特色產業交融互動發展機制。三地應搭建更多的交流協作平臺，抽調專門人員共同組建區域協作辦公室，負責區域協作日常事務的協調處理，重大問題由三方相關領導會商解決。

（五）優化資源配置，實現“萬開云”資源要素市場一體化

一是優化區域資源配置。根據生態涵養發展區的要求，按照“面上保護、點上開發”原則，科學利用土地資源，加快推動三地教育、文化、醫療、衛生、旅游等資源優化配置和共建共享，不斷整合人力資源。

二是促進生產要素自由流動。三地應弱化行政區劃概念，加大基礎設施網絡建設投入力度，完善就業、投融資服務體系平臺建設，促進區域內人才、資金、技術等要素的共同利用和合理流動。

三是搭建區域共同市場總體架構。三地應消除行政分割，形成具有一定影響力的區域產權市場、生產資料市場、消費品市場、旅游市場、勞動力就業市場、人才市場等，實現區域市場一體化。

（六）強化公共服務，實現“萬開云”基本公共服務一體化

一是要加快統籌城鄉基本公共服務體系頂層設計。市級相關部門應盡快做好“萬開云”基本公共服務體系的制度設計，確定戰略目標、戰略步驟和實施路徑，努力構建具有渝東北生態涵養發展區特色的基本公共服務體系。

二是要加強基層公共服務機構的設施和能力建設。“萬開云”三地要把加大基本公共服務供應、專業隊伍建設和加強社會管理、健全基層組織、引導群眾參與結合起來；加強基本公共服務體系的基層服務機構建設，提高管理和服務能力。

三是進一步擴大公共投入。“萬開云”三地要優化公共資源配置，并積極探索社會力量參與基本公共服務體系建設之路，同時，市級財政要加大對萬州、開縣、云陽的支持，增加轉移支付。

[責任編輯 吳 迪]endprint