農(nóng)房抗震標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)難

郭鐵+孟令男

8月7日上午，云南昭通魯?shù)榭h地震發(fā)生四天后，住建部村鎮(zhèn)建設(shè)司組織了一次座談會(huì)，討論主題即為農(nóng)村房屋安全問(wèn)題。

這次討論共有十余個(gè)單位參加，給清華大學(xué)土木工程系副教授趙作周留下的最深刻印象是與會(huì)專家各抒己見，卻在同一問(wèn)題上給出了一致意見，即農(nóng)村房屋質(zhì)量監(jiān)管需要政府出臺(tái)一些法律文件，并明確權(quán)責(zé)。

報(bào)道顯示，8月3日發(fā)生在魯?shù)榭h的這次地震為云南省14年來(lái)震級(jí)最大的一次。房屋倒塌與人員傷亡聯(lián)系緊密，趙作周坦言，2008年汶川地震后，隨著玉樹、雅安等幾次特大地震的發(fā)生，農(nóng)村房屋抗震標(biāo)準(zhǔn)陸續(xù)補(bǔ)充修訂，并于2008年年底出臺(tái)了農(nóng)村危房改造試點(diǎn)工作，“但如何按照標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)是個(gè)問(wèn)題”。

城鄉(xiāng)二元標(biāo)準(zhǔn)

除震級(jí)較大、震源淺、人口密度大外，災(zāi)區(qū)房屋抗震性能差被專家視為造成此次魯?shù)榈卣鹬卮髠龅脑蛑弧?bào)道顯示，截至2013年年底，云南省仍有C級(jí)以上農(nóng)村危房200多萬(wàn)戶。

“農(nóng)村房屋沒有設(shè)計(jì)審查，也沒有所謂的規(guī)范，全世界都是這個(gè)情況。”北京市建筑設(shè)計(jì)院建筑設(shè)計(jì)總監(jiān)姜涌說(shuō)，“建筑報(bào)審、審查、驗(yàn)收等一系列制度都是針對(duì)為第三方設(shè)計(jì)建造的房屋而言的，即我們通常看到的城市里的商品房。如果按照我們目前已經(jīng)掌握的知識(shí)和技術(shù)水平來(lái)建造農(nóng)村的房屋，那么魯?shù)樵诖舜?.5度震級(jí)中，是不會(huì)有這么多房屋倒塌的。”

趙作周也持相同看法。他最近將我國(guó)房屋抗震標(biāo)準(zhǔn)與美國(guó)比較了一下，發(fā)現(xiàn)我國(guó)部分的房屋抗震標(biāo)準(zhǔn)與美國(guó)一樣，跟日本相差也不是很多，但因?yàn)?008之前國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)主要針對(duì)的是城市房屋，農(nóng)村房屋沒有監(jiān)管，因此在抗震標(biāo)準(zhǔn)及能力上，形成了一種城鄉(xiāng)二元格局。

“像魯?shù)檫@次地震，當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)的新農(nóng)村和縣城里的房屋損失很小，醫(yī)院還在正常運(yùn)轉(zhuǎn)，距震中只差40公里，為何會(huì)有如此大的差距？因?yàn)樾罗r(nóng)村和縣城的房屋是按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)蓋的，而農(nóng)村土坯房沒人管，缺乏正規(guī)設(shè)計(jì)。”趙作周說(shuō)。

張偉（化名）是北京市房山區(qū)人，從事建筑承包已有近十年時(shí)間，對(duì)農(nóng)村建筑領(lǐng)域較為熟悉。在他的記憶里，村里20世紀(jì)90年代蓋房，用的還是磚木結(jié)構(gòu)，用混凝土蓋房只不過(guò)是近五六年的事情，且農(nóng)村蓋房較為隨意，很少聽說(shuō)使用過(guò)設(shè)計(jì)圖紙和抗震標(biāo)準(zhǔn)。

“拿早期的木匠師傅來(lái)說(shuō)，在村里是比較有威望的，蓋房憑借的是多年經(jīng)驗(yàn)。”張偉說(shuō)，“現(xiàn)在村里的木匠、瓦匠還有，但大多干的是砌院墻、鋪瓷磚等雜活，蓋房請(qǐng)的多是建筑隊(duì)。”

據(jù)張偉了解，這些在村里蓋房的建筑隊(duì)雖然比較“專業(yè)”，但大多沒有建筑資質(zhì)，用料也比較隨意，往往根據(jù)業(yè)主的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和要求選材，“如果材料價(jià)格比較便宜，那么抗震性能肯定不強(qiáng)”。

成本安全兩難全

提高農(nóng)村房屋的抗震等級(jí)，無(wú)疑意味著在建造或加固房屋時(shí)需要投入更高的成本，這顯然成了農(nóng)民蓋房“不抗震”的首要原因。

“農(nóng)村蓋一套200平方米的房子基本需要20萬(wàn)元左右，平均每平方米大概需要1000元，基本上能夠滿足抗震需要，但如果讓一座房屋從原來(lái)不考慮抗震需求變成符合標(biāo)準(zhǔn)，一平方米就要額外增加近百元投入，如此算下來(lái)，大概需要幾萬(wàn)元。而有些情況甚至是改都無(wú)從下手，比如泥土房，成本會(huì)更高。”姜涌說(shuō)。

記者曾在山西省朔州市舊廣武村看到，由于經(jīng)濟(jì)較為落后，村里近一半農(nóng)房的外墻使用的是黃土和山上的石塊。為了結(jié)婚，村民李勝?gòu)?qiáng)（化名）幾年前在自家院里蓋了一間新房，由于資金有限，這所“新房”至今仍有一面墻用的是黃泥和稻草。

另?yè)?jù)住建部的調(diào)查顯示，西部一些貧困地區(qū)由于建房習(xí)慣或?yàn)榱私档统杀荆源嬖谑褂媚酀{、草泥砌墻的情況。此外，一些農(nóng)戶在建房過(guò)程中使用廢舊木料較多，購(gòu)買的預(yù)制空心板等材料也大多沒有出廠合格證，還有相當(dāng)數(shù)量為舊房拆卸的廢舊樓板，如此一來(lái)很難抵御較大的地質(zhì)災(zāi)害。

2008年年底，農(nóng)村危房改造工作試點(diǎn)啟動(dòng)，并延續(xù)至今。根據(jù)2014年農(nóng)村危房改造任務(wù)部署，中央將支持全國(guó)266萬(wàn)貧困農(nóng)戶改造房屋，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為每戶平均7500元，在此基礎(chǔ)上對(duì)貧困地區(qū)每戶增加1000元補(bǔ)助，對(duì)邊境、邊縣一線貧困農(nóng)戶、建筑節(jié)能示范戶每戶分別增加2500元補(bǔ)助。

2009年至2013年，云南省共下達(dá)中央及省級(jí)農(nóng)村危房改造補(bǔ)助資金108.32億元，重建和改造農(nóng)村危房323.02萬(wàn)戶，但據(jù)2012年云南省審計(jì)廳對(duì)全省20縣補(bǔ)助資金的審計(jì)發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)最困難的農(nóng)戶僅靠國(guó)家補(bǔ)助無(wú)力修建房屋。

趙作周認(rèn)為，盡管國(guó)家和地方財(cái)政有配套補(bǔ)助資金，但農(nóng)村面廣，情況復(fù)雜，農(nóng)民自身經(jīng)濟(jì)條件也較為拮據(jù)，因此補(bǔ)助往往顯得不太解渴。“地方政府財(cái)力不足，可呼吁中央多撥付一些錢，并且動(dòng)員農(nóng)民在政府指導(dǎo)下自力更生，讓農(nóng)民參與重造，一來(lái)降低政府的壓力，二來(lái)也可降低成本。”

住建部資料顯示，從2009年、2010年不同試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐來(lái)看，擴(kuò)大農(nóng)村危房改造試點(diǎn)工作存在一些問(wèn)題，表現(xiàn)在：經(jīng)濟(jì)條件較好地區(qū)危改工作實(shí)施較快，房屋建設(shè)質(zhì)量較高；經(jīng)濟(jì)條件較差地區(qū)由于地方和農(nóng)戶資金配套壓力大，抗震安全意識(shí)較差，部分房屋抗震性能沒有明顯提高。

北京市即為危改工作實(shí)施較快的地區(qū)之一，“2008年汶川地震給了北京市政府一個(gè)警告”。2009年前后，趙作周和其他專家接受北京市建委委托，用一年多時(shí)間對(duì)北京市既有農(nóng)村住宅的結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀進(jìn)行了調(diào)研，并針對(duì)現(xiàn)狀提出加固改造方案。“我們完成了一系列研究與工程示范，為北京編制了既有農(nóng)村住宅的抗震與節(jié)能綜合改造技術(shù)導(dǎo)則，導(dǎo)則已公布實(shí)施。”

據(jù)北京市農(nóng)委向記者提供的材料顯示，2013年，北京市農(nóng)民住宅抗震節(jié)能改造實(shí)際完成6萬(wàn)余戶，超過(guò)計(jì)劃任務(wù)的26%。其中綜合改造共完成1.4萬(wàn)余戶，達(dá)到節(jié)能抗震標(biāo)準(zhǔn)。

目前北京市農(nóng)委編制了“北京市農(nóng)民住房抗震節(jié)能改造工程規(guī)劃建設(shè)實(shí)施方案（2014—2017年）”。總體目標(biāo)是：到2017年基本完成全市農(nóng)房抗震節(jié)能改造，農(nóng)村地區(qū)基本達(dá)到每個(gè)農(nóng)戶都有一處住房符合抗震節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)或節(jié)能保溫標(biāo)準(zhǔn)。endprint

執(zhí)行是根本問(wèn)題

早在2008年汶川地震發(fā)生之前，一系列農(nóng)房倒塌事件就引起了住建部門的關(guān)注，但對(duì)相關(guān)政策的執(zhí)行，各地因財(cái)力、潛在受災(zāi)程度的不同速度不一。

2006年5月，山西省太原市敦化坊村一處磚拱連體窯洞在拆除過(guò)程中坍塌。時(shí)隔不到兩個(gè)月，河南省鄭州市黑朱莊村一棟七層居民樓倒塌。一年后，內(nèi)蒙古通遼再次發(fā)生農(nóng)民自建房屋倒塌事件，造成16人死亡，23人受傷……

受一系列農(nóng)房事故影響，2007年，原建設(shè)部辦公廳下發(fā)通知，要求各地吸取教訓(xùn)，進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村建房質(zhì)量安全監(jiān)管。其中要求村民自建限額以上住房（二層及二層以上，或投資30萬(wàn)元以上，或300平方米以上）以及加層、改擴(kuò)建房屋必須嚴(yán)格執(zhí)行法定建設(shè)程序，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定辦理相關(guān)建設(shè)手續(xù)。

有專家認(rèn)為，這也意味著限額以下的農(nóng)村住房被排除在了政府監(jiān)管外。

同在2007年，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家地震局、原建設(shè)部《關(guān)于實(shí)施農(nóng)村居民地震安全工程建議的通知》，提出到2020年，力爭(zhēng)使全國(guó)農(nóng)村民居基本具備抗御6級(jí)左右、相當(dāng)于各地區(qū)基本烈度地震的能力。

該通知下發(fā)的第二年，“5·12汶川地震”發(fā)生，隨即促使農(nóng)村危房改造、抗震加固工作得以盡快提上日程。

2008年，《建筑抗震設(shè)計(jì)規(guī)范》（GB50011—2001）（2008年版）進(jìn)行修訂，提高了農(nóng)村房屋抗震性能的要求。2011年7月，住建部制定了《農(nóng)村危房改造抗震安全基本要求（試行）》，對(duì)農(nóng)村危房改造過(guò)程中的施工標(biāo)準(zhǔn)及抗震能力進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。

受汶川地震影響，《四川省農(nóng)村居住建筑抗震設(shè)計(jì)技術(shù)導(dǎo)則》于2008年出臺(tái)，由此拉開了地方農(nóng)房抗震標(biāo)準(zhǔn)制定的序幕。繼四川后，2013年，云南省也出臺(tái)了《云南省農(nóng)村民房建設(shè)抗震設(shè)防技術(shù)導(dǎo)則（試行）》。

然而，據(jù)建筑業(yè)內(nèi)人士分析，導(dǎo)則不等于行業(yè)規(guī)范，并不具備法律效力，因此很難對(duì)農(nóng)村房屋建設(shè)起到強(qiáng)制規(guī)范的效果。

“技術(shù)文件已經(jīng)出臺(tái)，在新農(nóng)村建設(shè)等領(lǐng)域，技術(shù)規(guī)范已經(jīng)得到了部分強(qiáng)制執(zhí)行，但在偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)，土地甚至連置換價(jià)值都沒有，誰(shuí)來(lái)執(zhí)行改造？面對(duì)老百姓，基層部門需要法律文件賦予一定的權(quán)限，才能執(zhí)行監(jiān)管職責(zé)。”趙作周說(shuō)。

此外，北京市某鎮(zhèn)政府工作人員向記者透露，基層住建部門人員配置力量不足，有的部門甚至只有一兩個(gè)人，且許多部門都是事業(yè)單位，面對(duì)農(nóng)村房屋分布范圍大、情況復(fù)雜的現(xiàn)狀，基層部門也是心有余而力不足。

“通常來(lái)講，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都設(shè)有村鎮(zhèn)建設(shè)科，一般每個(gè)科室有六七個(gè)人。按照規(guī)定，村民在自家宅基地蓋房或翻修、加蓋房屋，要符合一定的標(biāo)準(zhǔn)，超出標(biāo)準(zhǔn)村委會(huì)也不會(huì)批。但目前普遍情況是，如果有人舉報(bào)，村委會(huì)和鎮(zhèn)里必須處理；如果沒人舉報(bào)，政府部門大多睜一只眼閉一只眼。”上述工作人員說(shuō)。

然而，在姜涌看來(lái)，即使是已經(jīng)執(zhí)行抗震標(biāo)準(zhǔn)的房屋，也未必完全合規(guī)。姜涌曾經(jīng)與日本某企業(yè)合作在中國(guó)做項(xiàng)目，結(jié)果發(fā)現(xiàn)日本人算出的房屋主體結(jié)構(gòu)數(shù)值與國(guó)內(nèi)有很大差距。

“為什么會(huì)造成這種情況？在日本可以看到，日本房屋用的都是肥梁大柱，在中國(guó)如果用這么粗的柱子的話，開發(fā)商會(huì)覺得受不了，因?yàn)樗刻於荚谟?jì)算成本。現(xiàn)在設(shè)計(jì)院按照規(guī)范設(shè)計(jì)的圖紙拿到現(xiàn)場(chǎng)，都會(huì)被開發(fā)商以各種各樣的方式把材料減下來(lái)。”姜涌說(shuō)。

姜涌在日本留學(xué)時(shí)曾經(jīng)做過(guò)一個(gè)思想史的研究，發(fā)現(xiàn)中日兩國(guó)設(shè)計(jì)師關(guān)心的問(wèn)題截然不同。“我印象最深刻的是，唐山大地震后，沒有人討論如何把房子建得更好。而日本關(guān)東大地震后，他們的建筑學(xué)報(bào)連篇累牘刊登文章，對(duì)房屋倒塌的原因進(jìn)行分析，很多人痛心疾首，讓我非常感動(dòng)。”

趙作周曾參與過(guò)汶川地震受災(zāi)房屋的鑒定工作，他認(rèn)為，與其在災(zāi)難發(fā)生后投入大量資金，不如在前期做好抗震加固措施。“汶川地震損失了8千多億元，受災(zāi)農(nóng)戶每戶得到幾萬(wàn)元政府補(bǔ)貼，如果能在地震來(lái)臨之前將一半的資金用于既有房屋的抗震加固，那么地震造成的損失就會(huì)減少很多，這比震后救災(zāi)和恢復(fù)重建要容易得多。”endprint