13年增長超30倍，具體開支竟是“糊涂賬”

王新明+李放+李勁峰+譚元斌

日前，全國將首次針對土地出讓金展開大范圍審計的消息引發關注。在過去的13年間，土地出讓年收入增長超30倍，總額累計近20萬億元。部分地區土地出讓金占據地方財政“半壁江山”。去年，有些省份土地出讓收入總額甚至超過稅收收入。

記者采訪發現，分散在國土、土地儲備、財政等部門的土地出讓金收支管理，除接受一些審計外，大多“封閉運行”，導致違規不斷、腐敗滋生。

巨額出讓金將被“翻老底”

正在各地鋪開的土地出讓金審計，被寄予“摸清家底”的眾望。國土資源部數據顯示，全國土地出讓價款從2001年的1296億元，到去年首次超過4萬億元，13年間增長超30倍，總額累計達19.4萬多億元。

長期以來，各地土地出讓金因收支明細處于公眾監管視野之外、去向不明而飽受詬病。曾有北京市民向審計部門申請公開北京市土地出讓金違規使用情況，卻被以“公開可能對社會穩定帶來不利影響”為由遭拒。

湖北省人大代表王培樹說，每次開地方“兩會”，針對全省上千億元的土地出讓金管理情況，政府都沒有專題報告，也沒公開說明，最多只在財政預算中有個籠統總數，沒法詳細了解。

事實上，判斷土地出讓金是否合理使用，并非無規可依。國務院辦公廳2006年出臺相關規定，明確土地出讓收入使用范圍包括征地和拆遷補償、土地開發、支農、城市建設等方面。

記者梳理自2009年至2013年財政部公布數據發現，最近5年間，國有土地出讓金支出總額達13.49萬億元，其中征地和拆遷補償、土地開發、城市建設三項占比超過八成。

財政部公布的數據只能看出全國土地出讓金開支大體走向，在基層實際情況中，違規使用并不少見。審計署曾在2008年和2010年先后公布對部分地區土地出讓金的審計調查結果。2008年公告顯示，11個城市違規使用出讓金83.7億元，其中挪用于建樓堂館所和彌補經費等52.3億元，出借和對外投資等31.4億元；2010年公告顯示，抽查的13個市有7個市支出2.1億元，用于彌補國土、城建等部門工作經費不足，有4個市違規支出2.38億元，用于建設、購置辦公樓、商務樓等。此后，審計署再未公開涉及土地出讓金方面的審計信息。

記者采訪發現，盡管各地土地出讓金收支大多增長迅猛，但能把這項“政績”說清楚的部門和干部卻“很難找”。大部分地區官員對土地收入收支話題都很敏感，不愿多談。少數基層干部透露，土地審批和出讓金征收由國土部門管，開發整理和招拍掛歸土地儲備中心，資金管理在財政，“具體收了多少，怎么用的，只有部門一把手和具體經辦人說得清楚”。

中西部地區一些地方國土、財政系統官員表示，地方政府土地出讓金收支，基本可由地方“說了算”。由于財力緊張，土地出讓金便成為地方財政最后一塊“自留地”，違規支出使用情況不少，都得藏著掖著，“這次審計看來得翻老底，讓大家都很緊張”。

侵占挪用“體外循環”，“土地賬”成“糊涂賬”

近年來，房地產行業“高歌猛進”，推動土地出讓金“水漲船高”。江西、四川等地公布的2013年全省財政預算執行情況顯示，有些省份去年土地出讓收入，已接近甚至超過稅收收入。

巨額的土地出讓金，除偶爾接受審計調查外，通常情況下處于地方“自己管自己”狀態，這令“土地賬”難免成為一本“糊涂賬”，由此滋生四大亂象：

——做高成本。土地出讓金收益部分需按比例提取用于教育、農田水利支出，還需與上級財政分成。因此，一些地方為減少收益部分固定支出，拼命做高土地出讓中的征地拆遷、土地開發成本，極端情況甚至能將土地出讓做成“負收益”。

中國社科院城市發展與環境研究所所長潘家華說，地方政府做高土地出讓成本，最常用的手法是將出讓地塊周邊綠化、道路建設，打包塞進土地開發支出，而這些支出本應由地方財政另外投入。

——體外循環。盡管國家三令五申要求土地出讓金收支全額納入預算，實行“收支兩條線”管理，審計署2010年的審計公告卻顯示，11個市的674.8億元土地出讓收入，未按規定納入基金預算管理，占征收總額的20.1%。

武漢市近期審計查出，當地一家科級事業單位，將屬于土地出讓金性質的項目建設用地補償資金，存入自行開設的11個銀行賬戶內，兩年來沉淀資金9.8億元。中南財經政法大學教授喬新生說，很多土地招拍掛后，出讓收入卻被瞞天過海，在過渡賬戶內長期“體外循環”，甚至成為地方政府或部門機構的“小金庫”。

——侵占挪用。有的地方土地出讓金賬戶長期脫離監管，直接成為少數主要領導的“私房錢”，隨意侵占挪用。長春市委原副書記田忠，就曾將無償征用的土地轉讓變現，侵吞土地出讓金1018萬元。因嚴重違紀違法被“雙開”的武漢市新洲區原區委書記王世益，被查出從土地出讓金賬戶中，支借1億多元資金給4家民營企業使用，建立“官商聯盟”謀取私利。

——減免尋租。一些土地招拍掛出讓后，開發商只繳納保證金就開始用地，余款長期拖欠不繳，或能協商減免。貴州省一位基層干部表示，減免土地出讓金一方面是為吸引客商投資，另一方面怎么繳、減免多少都是主要領導一句話，里面存在巨大的尋租空間，“使土地出讓成為貪腐重災區”。

土地財政“依賴癥”亟待破除，土地出讓金審計為財稅改革做好鋪墊

土地出讓金收支“頑疾”為何屢禁不止？湖北財政系統內一位負責人說，因土地出讓金屬于地方政府基金預算管理，其收支預算編制無需通過人大審批，報同級財政部門批準即可執行，“土地收入開支多處于封閉運行狀態，違規操作的彈性空間很大”。

“土地收入違規使用只要不進腰包，頂多背個處分。”西部地區一位縣委書記告訴記者，地方政府財力有限，數十個部門運轉經費、近萬人的工資都得靠自身解決，還有大量一票否決考核任務需要真金白銀投入，土地收入是地方政府手中少數能相對自由支配的財源，“不在土地收入上多‘花點心思，就只能坐等下課。”

土地出讓亂象叢生，背后折射出地方財權與事權不匹配。潘家華等專家介紹，自分稅制改革以來，地方稅收收入有限，土地收益往往被用于地方財政“補窟窿”。“這次土地出讓金審計將對地方財政‘摸清家底，為下一步財稅改革做好鋪墊。”

一些業內人士認為，土地出讓金不能成為監督外資金。各地應將土地出讓金收支管理情況作為重大事項定期向人大報告，增加公眾信息公開透明度，接受公眾信息公開申請，減少土地出讓金的收支隨意性，壓縮權力尋租空間。

由于土地是稀缺資源，土地出讓金不可能長期保持高速增長。財政部財政科學研究所副所長劉尚希表示，應在加快財稅體制改革，完善與地方事權與財權匹配基礎上，逐步提高國有土地收益基金的提取比例，使土地出讓收益逐漸從財政補充到公益基金的角色轉變，降低對土地財政的過度依賴。endprint