我國風電政策分析

/國家發改委能源研究研究員時 王景麗/

我國風電政策分析

/國家發改委能源研究研究員時 王景麗/

編者按：中國風電的政策從2006年頒布《可再生能源法》之后逐步完善。在2014年6月7日舉辦的第八屆中國新能源國際高峰論壇上國家發改委能源研究研究員時王景麗從規劃目標、項目管理、經濟激勵、并網調度、司空消納和市場開拓等方面對我國風電政策進行了分析。

一、規劃目標

按照“十二五”規劃的目標，2015年我國風電規模將達到1億千瓦，2020年達到2億千瓦。從現在項目儲備的情況看實現1億的目標是沒有任何問題的。

在“十二五”規劃中，強調了風電多元化的市場發展，包括大型的風電基地、內陸的資源豐富區的開發以及海上風電的發展。

從現在的情況來看，國內的風電資源以及風機產業的基礎支撐實現2015年或是2020年目標是沒問題的，中國氣象局在今年上半年又做了一版新的風能資源詳查圖，跟2012年比沿海沒有什么太大的變化，最大的變化是東中部地區。考慮到低風速風機進展的情況，對風能的資源做了更相近的評估，又放大出來數億千瓦風電資源量。目前看來風電開發的準備項目的數量也是比較充足的，發展時序和空間的數量均需考慮。

二、項目管理

為了實現目標，風電項目的管理政策最近幾年有所變化，最主要的變化是從中央核準制度轉為地方核準制度，也就是說風電項目核準下放到省，其中有接近一半的省份又把核準的程序下放到了地州一級的能源主管部門，也是簡政放權政策的貫徹落實。

國家能源主管部門國家能源局負責風電在全國范圍內的總體布局，從前年到今年上半年核準了四批，每批規模都是2700萬千瓦、2800萬千瓦這樣的規模，也提出核準的項目一定要考慮電網的送出條件和消納條件，棄風限電很嚴重的地區一點新增都不放。從四批風電項目容量的總結來看，三北地區核準項目逐步地減少，東中部地區逐步地增加。第一批三北地區包括了原來的三北地區六大基地，以及黑龍江、遼寧、山西、陜西等地區，所占比例是四分之三左右，第三批東中部地區超過了一半，占了三分之二的份額。

三、經濟激勵

促進我國風電市場的發展，最主要的政策是上網固定電價政策，從2009年制定，現已實施了五年的時間。當時按照20年經營期考慮成本以及合理的利潤確定的0.51～0.61元/度的水平，這是考慮當時風電的單位千瓦投資的情況以及不同地區風能資源的情況、建設條件的情況確定的相應標準，也一直強調要根據發展形勢和成本變化不斷進行調整。這樣的大原則效果非常明顯地促進了我國風電市場和產業的發展，但是也導致了前幾年三北地區風電項目過于集中地開發。這兩年因為限電，投資成本不斷地變化，市場已經開始主動地向東中部地區進行了轉移。

政策設計之初是根據形勢變化不斷地調整，但是五年一點沒有動，也不能說政策不愿意動，主要是現在的形勢發生了變化。從2012年開始能源研究所連續三年，每年要做風電的上網電價政策執行情況以及政策調整方案的綜合性的評估工作，2014年的正在進行。主要是考慮到風電經濟性的影響有多種因素，風電機組造價變化很大，2009年到2012年風電機組的價格直線下降，2013年后進行了小范圍的波動，但是也是在一些地區風電開發商招標的時候投資商投出的價格，如果要按照同類型的機組總體上價格是略有走低的情況。

風電場單位投資在持續下降，不像風電機組開始下降得很明顯然后波動，它一直是進行持續下降的情況。并且對不同的地區，比如說西北地區、東部或者是內陸地區建設條件是差距是很大的。總體上，西北地區現在風電單位千瓦投資前年決算成本已經達到了不到7700元的水平，2009年制定電價的時候是9000元以上水平，降低了15%左右，這影響是很顯著的。

運營成本變化不確定性比較大，大家開始做的時候經驗不足，根據國外的情況進行了預估。對于單個項目隨著風電場運營時間的推移，運營的成本在不斷上升。對于整個風電行業，未來隨著人工成本的上升以及技術成本的下降，可能技術水平的提高受多重因素的影響，整個的運維成本不會有太大的變化，也有可能是略有上升的。

過去三年做風電電價評估考慮的是技術標準的提升，近幾年隨著風電接入電網的比例逐步擴大，電網對風電場提出了越來越多的技術要求，這樣的技術要求包括風功率預測預報甚至包括消防安全以及運行的技術監督，各個方面都有可能使未來風電場的投資和運維的成本有所提高。還有一些地方上的要求，比如說除了土地的新增費、每年名目繁多的土地使用費和其他各個部門合理不合理的費用。總體說考慮到2020年可能使風電場的單位千瓦的投資要上升300～700元，風電機組也有可能略有下降，未來幾年總的投資水平會維持在相對穩定的狀態，不會像過去那樣大幅度下降。

還有一個優惠政策是增值稅優惠政策，現在的政策是2008年制定的50%增值稅即征即退。這兩年尤其是2012年之后國內風電開發行業討論比較多的是關于可再生能源基金不含增值稅的政策，這是風電開發企業的誤解，也就是說現在確定的0.51～0.61元/度上網電價是全含稅的電價，基金是不是含稅是基金運行層面的，和風電開發企業關系不大。

四、并網調度和司空消納

陸上風電面臨最為緊迫的問題是限制出力的問題，最主要的原因是風電開發的地區過去幾年過于的集中，從能源系統的角度是電網和其他電源與風電的規劃之間的配套協調，根本上原因是我國電力體制沒有走入到歐美發達國家采用的市場化的競爭性的體制。

風電消納也有很多的措施，2007年制定了節能調度管理辦法，在五個省進行了試點，試點的效果不盡如人意。隨著棄風限電現象越來越嚴重，國家新能源司把解決棄風限電作為風電發展最主要的工作。表現在2011、2012、2014年年初都發布做好棄風限電的指導意見， 2012年開始要求電網和所有的風電場進行分功率的預測預報和電網的協調性的工作。準備實施的政策討論了幾年，包括配額制以及全額保障性的收購制度。配額制從2012年開始做，2013年初進行了大規模征求意見，后來又放回來了，今年又開始對于草稿進行了新一輪修改，但是何時可以實施牽扯的范圍比較大，配額制的實施還是希望能夠發揮更大的作用。發揮更大作用的措施最好可執行度比較高，希望把配額制的指標和正在討論中的合理控制能源消費總量、碳減排的指標和成功實施幾年的節能減排的考核指標進行掛鉤，這樣的掛鉤涉及到了多個政府部門間的協調，所以難度比較大，但是如果不掛鉤又很擔心配額制能不能真正起到這樣的效果。現在總體上看配額承擔的主體，尤其是定量承擔的主體是地方政府以及地方的省級的電網企業。

能源局在并網消納中采取了多項的措施，其中一種措施是擴大應用市場，推動北方地區風電供熱和制氫，2012年吉林開始了供熱示范項目的建設。供熱總體上看是不具備經濟性的，雖然是極力推動大規模風電供熱試點，但是二三四批核準計劃沒有對吉林放開任何風電項目的建設。如果是存在冬季采暖的需求和氫氣供應的需求，風電供熱和制氫有一定的經濟性。

解決風電并網消納最關鍵的主體還是電網，或者是電力系統發揮作用。如果要看2013年為什么限電的比例能夠從17%降低到10.7%這樣的水平，最主要的原因是電網進行了一些優化調度，典型的是東北電網，沒有任何新建的線路，僅僅是通過優化調度對火電要求在冬季的地方也要承擔一定的調控任務，吉林2013年限電的比例達到了20%多，2012年是達到了35%的水平，所以效果是非常顯著的。

新疆的線路過來了之后使新疆的風電消納和輸送的問題得到了很大解決，這也是北方和新疆規模放得比較大的原因。今年張北3條500千伏通道已經建設中，張北地區是去年唯一一個在全球所有的棄風限電比例大幅度下降的情況下棄風限電比例增加的地區，今年會有很大的好轉。

五、市場開拓

總體上布局調整，風電的開發從集中開發到集中和分散開發并重。東中部地區接網條件比較好，單位補貼的資金的需求量確實是比較小，比如說廣東地區執行的是0.61元/度的電價，但是每度電補貼的錢是0.1元，新疆的地區需要2.6元，所以說資金的補貼效率也是政策考慮的主要的因素。

風電市場的擴展，分散式風電截至去年年底建成了71萬千瓦的規模，這個規模跟現在七千多萬千瓦并網裝機比是非常小的，主要的原因是大家覺得分散式風電是主要的發展方向，低風速風機的開發也確實是提供了產業的支撐。但是沒有很大規模建設的原因，主要是因為政策和陸上風電的稅收政策和項目管理政策是一樣的，我們做了兩三萬千瓦的低風速項目，為什么不做走通量的項目呢？要解決實際的問題需要出臺相應的鼓勵分散式風電發展的特殊政策。

風電市場也是在可再生能源的其他綜合利用上，包括正在實施的新能源城市以及分布式能源的示范工程也會發揮一些作用。

六、海上風電

我國從2010年海上風電啟動了之后進展相對緩慢，今年海上風電的推進也是被能源局新能源司作為今年的風電工作的重點，企業也確確實實響應得比較多，所以今年可以說是有望規模啟動。目前的進展算上示范的機組以及大一些的風電場，總機的項目是40萬千瓦左右的規模，核準項目是183萬千瓦，主要分布在江蘇、上海和浙江。開展前期工作的項目累計容量是410萬千瓦，并且我國沿海十個省份都已經完成了海上風電的開發規劃。

海上風電的政策，今年年初能源局發布了做好海上風電開發管理工作文件的通知，把海上風電作為今年工作的重點，海上風電過去幾年進展比較慢的主要原因比如說四個特許權招標項目主要是規劃銜接，當初和海洋局的溝通，還有海上電纜和陸上登錄電纜的問題，造成了整個項目的基礎條件的調整，四個特許權的項目對于不是很順利。

2012年做的2050年風能路線圖的研究成果，當時提出來風電到2050年達到10億千瓦，在全國的電力供應中占六分之一左右的水平，并且進行了分區域的布局。

在能源基金會的2050年可再生能源高比例方案實踐的途徑，我們展示的是理想的前景，可再生能源比例在電力結構中占80%，其中風電無論是裝機量和發電量差不多占三分之一的份額，風電在可再生能源的結構中將扮演更為重要的角色。

（本文根據作者在第八屆中國新能源國際高峰論壇的講話整理，未經作者審核。）

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