新經濟格局下重大政府投資項目審計重點與方法淺析

大連市審計局 馬豐華

一、政府投資的規劃布局、投向結構和分配依據、計劃下達是否合理

當前的投資布局、方向和規模，在很大程度上決定著未來的經濟結構、發展規模和發展水平，因此必須高度重視轉變和優化投資結構，努力提高政府投資的質量和效益。

一是要關注本級政府對地區發展、投資建設的5年的規劃，結合各級人大通過的政府預算和政府工作報告，在對發展改革部門近幾年組織分配政府投資總體規模、主要投向、具體項目安排上進行數據分析與調查研究，摸清政府投資的布局和投向結構是否符合“十二五”規劃綱要“把經濟結構性調整作為加快轉變經濟發展方式”的指導思想，是否加大對科技進步和創新工程、保障和改善民生生活的投入，堅持走環保、節約、可持續發展的投資之路；是否符合年度投資調控政策目標；是否存在低水平重復建設、盲目投資的情況。

二是要審查政府投資項目的資金分配是否合理。發展改革部門在項目分配上是否存在因資金多頭管理、各主管部門不溝通協調、監管漏洞而造成申報單位多渠道、多項目申請資金的情況；是否按照“十二五”規劃明確經濟結構戰略性調整的具體方向和內容整合投資資金，保證科學合理的設置項目，提高政府公共資源的配置水平，避免財政資金的浪費。

三是要審查政府投資項目計劃下達是否合規、及時。是否存在為可研、土地、環評等建設條件不充分的項目下達投資計劃；是否存在年底突擊下達投資計劃，導致當年無法開工而造成預算資金的閑置；是否存在因監管漏洞導致項目的實際實施內容與申報的建設項目內容不一致，無依據調整計劃，騙取、截留、挪用補助資金的違法違規行為。

四是要審查政府投資項目在實施與使用過程中是否存在后續管理和維護方面的問題，是否存在因為建設項目立項前期調研不充分而導致政府投資的預期效果大打折扣或建設項目的用途發生改變。

二、政府重大投資基本建設項目的決策、建設程序審批、招投標情況是否合法、合規

項目決策的科學性、合理性將直接關系到項目建設的成敗，對投資效益具有決定性的意義，而招投標階段又是控制工程投資的關鍵環節，因此把審計關口前移至項目的決策階段是規避政府投資風險，控制工程造價的重要舉措。

一是要審查基本建設項目立項決策、審批是否嚴格執行國家基本建設程序，是否存在無規劃、無批準，無依據就開工建設的情況，是否存在越權審批建設項目的情況；

二是審查土地征用及使用、環境影響及評價等前期工作是否按相關法律法規規定的建設程序進行操作，有無違反用地、節能、環保、安全等準入標準的問題；

三是審查建設資金的來源是否合理、安全，是否加大了政府債務的風險；是否專戶存儲保證建設資金的安全完整；撥款進度能否滿足項目建設投資進度需要，后續建設資金是否落實；

四是審查勘察、設計、施工、監理、物資、采購等招標投標活動是否公開、公平、公正，有無不招標、圍標、串標的情況發生。主要檢查招標文件中對投標人資質等相關條件的要求，看是否存在不合理的限制條件，通過對標底價的合理性審查來檢查是否存在招標代理與投標單位聯合串標，哄抬標底價，騙取建設資金的情況；通過對各投標文件中某些部位的工程量、綜合單價進行橫向比較以及中標價與標底的近似程度等手段檢查是否存在圍標、串標的行為；

五是審查建設單位和中標人是否按照招標文件和中標人的投標文件訂立書面合同，審查雙方是否再行訂立背離合同實質性內容的其他協議，合同的實質性內容包括以下內容：合同標的、數量、質量、價款或者報酬、履行期限、履行地點和方式、違約責任和解決爭議方法。

六是審查中標各單位的施工資質和施工人員資格是否具備招標文件的資質要求。有無因不具備相應資質的勘察設計、監理、施工單位參與到工程建設中，影響工程建設質量。

三、政府重大投資項目建設管理、質量控制和建設資金管理是否合規

項目從開工建設到竣工的這一建設管理實施階段由于涉及到工程的質量、安全、資金的全方位管理，投資控制最具有不確定性和風險性，是審計的重點工作階段，具體應從以下幾個方面加強審計監督：

一是檢查施工圖紙是否經過有資質的施工圖審查機構審查并通過，是否存在因施工圖紙不全，邊設計、邊施工的問題。

二是審查是否有非法轉包、違法分包的情況發生。通過對施工單位投標文件中許諾的項目經理、總工程師的情況和實際施工現場的人員進行核對，檢查是否存在不一致，如果不一致，需要查明原因;檢查勘察設計單位、施工單位、監理單位的營業執照及資質證書是否與投標文件一致，是否存在借用他人資質現象；檢查總承包單位與分包單位簽訂的施工合同是否存在將工程整體轉包、肢解分包或將主體結構工程分包；檢查總承包單位是否將工程分包給不具備相應資質的施工單位施工；檢查項目建設單位撥付工程款的對象是否是中標的施工單位，并通過延伸審計中標施工單位的財務成本賬來判斷是否核算了該項目。

三是重點加強變更簽證的審查。一方面是審查變更簽證的合規性，是否履行了法定的審批程序，涉及隱蔽工程的變更簽證在隱蔽后應做好隱蔽記錄，必要時進行影像記錄；一方面是審查變更簽證的真實性，不僅要審計施工單位還要對施工單位下屬的分包單位、機械租賃單位及材料供應商等下游鏈條進行延伸審計；不僅要對工程結算各方的竣工結算書的工程量進行分析還要對相關子目的工、料、機的進行對比分析，以此來查證各個關系鏈是否能對應上，是否存在高估冒算、虛報投資、損失浪費、侵占國家權益等腐敗行為；一方面是審查變更簽證的效益性，對變更產生的原因及必要性進行綜合分析與比較，可采用對變更前的成本和變更后的直接成本與間接成本進行對比分析，得出效益對比情況。

四是對相關建設、設計、施工、監理單位的內控制度進行測試，強化工程質量及質量控制體系審計。通過對各參建單位質量職責履行情況，重點關注監理、質量監督機構的質量控制職責。通過現場查看、查閱資料等方式，有無不按圖施工、偷工減料等工程質量問題，有無因監理單位、質量監督單位、檢測單位未履行職責或職責履行不到位，造成質量問題沒有被發現也未得到糾正，并出具與實際不符的監理資料的情況。

五是要加強建設資金的監管。審查有無以各種名義轉移、擠占、挪用，截留建設資金，用于彌補經費不足，購置車輛、建辦公樓和宿舍樓、發放各種實物補貼、歸還貸款、違規放貸、搞經營套取等問題；審查是否有建設項目超標準、超設計概算、浪費建設資金的問題；審查建設單位是否按工程進度及合同規定比例撥款，有無多撥超撥資金問題；

四、政府重大投資項目的運行效益是否達標

政府重大投資項目，其投資巨大，關系到國計民生，其建成后的社會效益、經濟效益和環境效益是社會關注的熱點問題。全面推進政府重大投資項目的績效審計，為促進轉變經濟發展方式，提高財政資金和公共資源配置、使用、利用的經濟性，效率性、效果性有著積極的作用。

一是要充分了解建設項目在立項時確定要達到的目標，包括項目可行性研究報告的有關要求，項目管理計劃和項目管理制度確定的預算定額、任務指標、技術指標、產出能力等相關要素。

二是要進行成本效益審計。將該項目竣工運行之后的整個生命周期之內所發生的效益，與其投入的財力做對比，分析建設工期對投資效益的影響、實際效益與預期效益、貸款償還能力等情況，完整揭示其整體投資行為的效益水平，重點揭露因管理不善和決策失誤造成的國有資產流失及嚴重損失浪費情況。

三是要進行環境效益審計。建設項目涉及到對國有土地、礦產、森林、海洋等重要資源的開發利用，項目在建設中是否有因一味追求經濟利益而破壞浪費了原有的自然環境、生態環境，導致國有資源收益流失、危害資源安全等問題；項目在建成運行、維護中是否能循環利用能源，提高資源使用效率，節約能源，體現高效用能和節約用能，承擔合理利用和保護自然能源的社會責任，實現生態化、環保化、可持續化的和諧發展。

四是要進行社會效益審計。建設項目的經濟活動對社會制度、社會組織、生活方式、價值觀念、人口勞動就業、文化教育、城鄉建設、社會福利、環境保護、社會秩序、社會政治思想和倫理道德等方面都具有一定的影響。建設項目建成后能否給當地及周邊地區經濟、文化、教育、就業等社會事業帶來支持與幫助，政府的社會形象綜合指數、聲譽評價、市民滿意度等都會直接或間接的體現出政府提供公共服務和保障公民權益的社會公信力是否得以提升。

[1]王學海,陳宇輝.工程項目審計對策[J].中國審計,2000年第6期

[2]徐永勝,王曉光.政府投資審計需關注的重點內容[J].中國審計,2010年第24期