解決地方政府債務的措施初探

豐縣人民醫(yī)院 侯慶璇

解決地方政府債務的措施初探

豐縣人民醫(yī)院 侯慶璇

變廢為寶，化害為利是政治家的遠見卓識，是改革者的匠心獨運，更是人民的熱切期盼。進入二十一世紀的強大中國，面臨龐大地方政府債務這個絆腳石。如何化解、引導、發(fā)展、利用好地方政府債務，是地方政府面臨巨大現(xiàn)實挑戰(zhàn)。

歐洲主權(quán)債務危機、美國政府關(guān)門為中國敲響了化解債務的警鐘。

上屆政府總理溫家寶在“兩會”新聞發(fā)布會上說:2010年地方債務總規(guī)模為10.7萬億。2011年新增債務有3億，其中新舉債21536億，償債21533億。債務率為29.05%。

本屆政府總理李克強在世界審計組織第21屆大會表示:中國中央政府嚴把赤字率，目前我們國家的赤字率在2.1%。經(jīng)測算債務率為26.85%。

截至2010年底，中央政府和地方政府最大口徑下負債總額23.76萬億元，占2010年全年GDP比值59%，接近國際公認的公共部門負債率的警戒線。而渣打銀行此前甚至預計，中國政府性債務規(guī)模可能達到21.9萬億～24.4萬億元。負債率為47%。

國際公認的公共債務占GDP的警戒線為60%，外債占GDP的警戒線為20%。2012年日本一般政府債務余額與GDP之比高達214.3%，位居世界各國之首。2012年美國政府債務規(guī)模超過16.05萬億美元，已超過100%。

中國的負債率與發(fā)達國家相比較少，無論來自哪一種統(tǒng)計口徑的數(shù)據(jù)，債務的隱患和曝發(fā)的風險時隱時現(xiàn)，應引起高度的重視。

一、政府債務的合理性，解決債務的緊迫性共存

政府債務形成原因是復雜的。凱恩斯的擴大政府職能，主要是政府調(diào)節(jié)消費和投資引誘功能。國家多年實施積極財政政策，默許了地方政府赤字發(fā)展和舉債發(fā)展，帶動了經(jīng)濟的強勁增長。地方政府性融資是有其必要性的，符合初次分配注重效益，再分配注重公平的時代理念，有利于撫平社會階層差距。在城鎮(zhèn)化快速推進的背景下，地方政府性融資是不可或缺的。城鎮(zhèn)化離不開城市基礎(chǔ)設(shè)施的先行，規(guī)劃并組織建設(shè)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施是地方政府的事權(quán)。

分稅制改革所引起的中央上收財權(quán)，下壓事權(quán)，導致地方不堪重負，配套資金名存實亡。當期地方財力的有限性與建設(shè)資金需求性使政府性融資成為了必然。

從現(xiàn)實來看，地方政府大量債務融資中，資金絕大部分流向公共基礎(chǔ)項目。2010年底地方政府性債務余額中，已支出96130.44億元。用于市政、交通、土地收儲、科教文衛(wèi)及保障性住房、農(nóng)林水利建設(shè)等公益性、基礎(chǔ)設(shè)施項目的支出占86.54%。

二、限制黨委政府的權(quán)力，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子

黨委決策，政府負責，是國情，也是現(xiàn)行體制。政府部門自我擴張意識，表現(xiàn)為機構(gòu)和人員的增加，深層次是政績的需要，帶來公共投入的增加，從而引發(fā)債務的增長。周期性的初始赤字每增加1個百分點，就會提高一個國家開始財政整頓的可能性5個百分點。而且，在一次選舉之后開始財政整頓的可能性立刻上升14個百分點。經(jīng)濟的周期性與選舉周期有驚人的協(xié)同性。

有鑒于此，構(gòu)建政府債務風險預警體系。地方政府要以負債率、債務率、償債率、赤字率為指標，對政府性債務進行動態(tài)監(jiān)測和評估。特別應實行對新任職一年的黨政一把手，實行政府債務專項審查。應由中央政府設(shè)定各級地方政府的債務警戒線。對超過警戒線的地方及其黨政機關(guān)單位包括企事業(yè)單位，嚴格限制其各項支出。控制銀行及其他提供貸款的非銀行金融機構(gòu)等。

限制政府債務擔保，減輕潛在的債務風險。目前在地方政府的債務中，由政府擔保的債務具有一定的規(guī)模，增加了政府債務風險的深層次不確定性。限制政府擔保成為限制債務的當務之急。

建立償債準備金制度防范債務風險突發(fā)。其目的是當?shù)胤秸荒軆斶€到期債務時,可先行從償債準備金中支付,以減少債務風險對地方正常政府運行的沖擊。

三、把政府債務列入預算法，把預算變成硬性約束

修改《預算法》，推動和加強各級政府債務預算管理。形成了以預算管理、規(guī)模控制、信用評級、透明度要求、債務化解為內(nèi)容的風險管理基本框架。賦予同級人大或上級人大，以及上級政府債務的監(jiān)督批準權(quán)限，并責成上級政府償責連帶義務。對各級政府及其所屬部門的舉債（擔保）、使用和償債行為進行規(guī)范性管理，強化制度約束，進一步理順舉債決策和償還責任的關(guān)系，做到：形成債務有批準，借到債務有規(guī)章，使用債務有監(jiān)督，償還債務有信用，違約債務有保險。真正做到責權(quán)利相統(tǒng)一。改變對債務資金財務上的管理現(xiàn)狀，要求地方將政府債務納入預算管理和本地區(qū)國民經(jīng)濟發(fā)展計劃，編制債務預算，對政府債務借、用、還的統(tǒng)一規(guī)范管理，約束部門舉債，監(jiān)控債務動態(tài)。建立完善的地方政府債務預算管理體系。

四、政府債務貨幣化債券化，疏通債務建成發(fā)展支點

首先對已形成債務審計，分清短期、中期、遠期可清償債務以及呆帳。對債務資產(chǎn)分類，剝離優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)和劣質(zhì)資產(chǎn)，分清可收益資產(chǎn)與公益性資產(chǎn)，對前者實行市場化改革，引入或轉(zhuǎn)售給社會投資者。更好地處理好政府與市場的關(guān)系，真正為城鎮(zhèn)化建立多元可持續(xù)的資金保障機制；更好地發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用；更好地發(fā)揮政府在創(chuàng)造制度環(huán)境、提供公共服務的職能。

政府債務貨幣化和債券化。央行向大型銀行注入了流動性,而大型銀行又轉(zhuǎn)而買進政府債券,從而間接實現(xiàn)了債務的貨幣化。對不超越政府債務預警線的地方政府，允許發(fā)行一定數(shù)量的債券，既化解存量債務，規(guī)避政府債務風險，又有利于可持續(xù)發(fā)展目的，也為地方的城鎮(zhèn)化提供有制度保障的融資渠道。

完善政府債券法律法規(guī)。設(shè)立相對獨立的政府債券管理機構(gòu)，建立政府政債券糾錯和考核機制，把政府債券運行情況納入領(lǐng)導干部任期經(jīng)濟責任審計范圍，建立行業(yè)自律、信用評級、信息披露和政府債券保險"四位一體"的市場約束機制。給予政府債券投資者稅收減免優(yōu)惠，并設(shè)置高于銀行同期利率的償債率。

五、強化新形成債務的責任追究，防止債務雪球滾大

建立健全違規(guī)新增債務責任追究制度，把債務“借、管、用、還”情況納入領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計內(nèi)容，對擅自舉債、違規(guī)擔保、擠占挪用償債資金、故意欠債不還的，要嚴肅追究有關(guān)領(lǐng)導責任。

加大對債務增減情況的審核、考核和管理力度。防止和糾正“新官”不理“舊賬”的現(xiàn)象，把還債作為官員政績的重要指標，嚴格控制新債，建立舉債申報制度。對舉新債實行了“下管一級”辦法；新增債務按“誰舉債、誰償還，誰批準、誰連帶”的原則處理，對違法舉新債實行一票否決，甚至降級使用。

我國地方政府債務涉及面廣、點多、量大。而現(xiàn)階段審計組織方式，以同級審計機關(guān)為主，而同級審計往往力度不夠，也不能形成上下溝通。應協(xié)調(diào)中央、省、市、縣四級審計機關(guān)的力量，實行隔級審計，實行外省、外市、外縣互相審計，以推進地方政府債務審計不斷深入和推廣。真正落實中組部 《關(guān)于改進地方黨政領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部政績考核工作的通知》精神。