新形勢下上海住房保障金融發展頂層設計

韓國棟 梁旭 姚玲珍

摘要：在基本構建形成“四位一體”的住房保障體系過程中，上海住房保障金融實踐取得了一定的成效，但也面臨諸多困境，在新形勢下特別需要進行制度創新和頂層設計。文章通過系統梳理上海住房保障金融發展得失，分析上海當前經濟發展關鍵和金融發展優勢的基礎上，提出要從上海市統籌全局的高度，對住房保障金融工作進行全方位、深層次和戰略性的頂層設計，并就此問題進行了較為深入的探討。

關鍵詞：上海；住房保障；金融發展；頂層設計

一、 上海市住房保障金融發展現狀與困境

1. 上海市住房保障金融發展現狀。

（1）初步形成政府主導、社會參與的金融支持機制。一方面，市政府積極主導投入，加大市、區（縣）兩級財政性資金投入力度，中央代發的地方政府債券資金優先安排于公共租賃住房等保障性安居工程建設等。另一方面，通過政策引導、機構參與和市場運作等方式吸引社會各界參與住房保障體系建設，開拓利用保險資金、企業年金基金投資公共租賃住房項目等。

（2）積極構建多方投入、市場運作的多元融資路徑。積極利用信貸市場和資本市場的資源優勢，發揮銀行、保險公司、住房公積金管理中心等專業機構的作用，打造出多元化、多樣性、多渠道的融資路徑。

（3）逐步探索供需兼顧、全程覆蓋的金融服務體系。在繼續加大保障性住房開發建設的金融支持力度外，逐步重視保障性住房運營管理和使用消費環節的金融支持。采取政策優惠、專項投入等方式，支持一批公共租賃住房專業運營機構，通過各種渠道籌集并經營公共租賃住房。

2. 新形勢下上海市住房保障金融發展困境。

（1）缺乏金融支持住房保障發展的頂層設計和整體規劃。在具體工作中，很多相關部門沒有全面認識保障住房特點和理解住房保障工作的重要性，在現有規章制度文件下的住房保障金融工作思路還停留在對待商品住房開發融資的老套中。

（2）以信貸市場間接融資為主而資本市場融資嚴重不足。基于保障住房項目的公益性和微利特點，住房保障資金需求特點主要是低成本、長周期。但如果過于強調銀行類金融機構對保障住房項目的信貸支持，將會使保障住房項目建設運營風險集聚于銀行系統，不利于國家金融安全，有必要拓寬市場融資渠道。

（3）缺少住房保障金融制度創新難以根本解決融資困難。完善的住房保障金融配套體系應具有三大基本功能：穩定而廣闊的籌資來源、多元而競爭的金融產品、嚴密而有效的風險化解機制。上海現有的住房保障金融支持方式與工具屬于摸索試點，不具備可持續性發展基礎，難以滿足上海住房保障金融發展的長期要求。

二、 上海市住房保障金融頂層設計的概念與內涵

1. 上海市住房保障金融頂層設計的概念與特征。上海市住房保障金融頂層設計，是從全市層面對住房保障金融進行全方位、深層次和戰略性設計，包括住房保障金融發展的指導思想、方針原則、發展目標、發展模式。總體來看，上海市住房保障金融頂層設計具有頂層決定性、整體關聯性和實際可操作性等主要特征。

2. 上海市住房保障金融頂層設計的內涵。

（1）指導思想。指導思想是頂層設計的性質保證。上海市住房保障金融頂層設計要深入貫徹落實科學發展觀，以人為本，按照全面建成小康社會、構建社會主義和諧社會的要求，不斷完善住房保障金融體系和拓寬住房保障融資渠道，支持本市建立健全住房保障體系和加快解決上海市中低收入家庭住房困難問題，為上海市加快轉變經濟發展方式、加快建設“四個中心”和現代化國際大都市提供重要保證。

（2）方針原則。方針原則是頂層設計的方向引導。頂層設計要堅持的原則有三：一是發展要適度，住房保障金融要服務于上海市住房保障發展，與住房保障規模和水平相適應；二是體系要完整，上海市住房保障金融服務需要適應住房保障發展不同階段的不同要求，構建完整的住房保障金融服務體系；三是渠道要創新，住房保障金融需要根據市場變化，不斷開拓創新融資渠道，而不能固步自封，陷于經驗主義。

（3）發展目標。發展目標是頂層設計的戰略部署，分為近期目標和長期目標。近期目標是，為解決上海市中低收入家庭住房困難問題提供金融服務支撐體系，促進上海市建立健全“四位一體”的住房保障體系，同時，通過住房保障金融創新，探索住房金融發展的新模式，為促進住房保障和住房市場協同發展積累經驗。長期目標是，實現住房保障金融市場供需均衡，支持上海市實現“住有所居”的人居目標。

（4）發展模式。發展模式是頂層設計的主導樣式。頂層設計立足上海市住房市場發展實際和住房保障工作現狀，需要堅持上海“兩個體系、三個為主”的住房發展方向，既要充分發揮政府在建立健全住房保障體系中的主導作用，也要充分挖掘社會各界資源進行整合來全方位參與住房保障各項工作，主要特征是住房保障金融工作的政府主導性和住房保障金融發展的市場參與性。

三、 上海市住房保障金融頂層設計的關鍵問題

1. 符合住房保障動態發展要求。上海市目前正處于加快推進“四個率先”、加快建設“四個中心”和現代化國際大都市的關鍵階段，住房保障水平過低或過高都不合適。在當前時期因住房供應結構不合理使住房市場中低端商品住宅供應不足，導致住房保障需求較大，這需要政府主導提供保障住房緩解住房供求矛盾，解決低收入人群的住房困難；未來隨著上海常住人口增長速度穩定后，住房供需關系出現相對緩和，需要政府保障的范圍將會縮小，住房保障補貼方式適宜采取補人頭。

2. 妥善處理政府和市場的關系。住房保障本質上是政府向居民提供的一種公共產品服務，其效用是通過轉移支付的方式實現社會收入的再分配，使廣大中低收入階層也能享受到經濟發展成果，從而確保分配公平和社會穩定。在具體實踐中，全社會必須認識到住房保障的性質應定位于保障居民住房的基本需求，而非簡單地理解為改善和提高居民的住房水平，同時，也必須認識到政府作為構建公共住房供應體系的主體，不等于政府包辦住房保障問題，必須考慮政府的財政支付能力是否具有可持續性。

3. 全程服務保障住房建設運營。現階段，上海市公共租賃住房工作剛剛啟動，住房保障近期供應體系以配售為主、配租為輔，但從長遠來看，上海市住房保障工作將從“以售為主”轉向“以租為主”轉變，構建以公共租賃住房為主體、貨幣化補貼為主要輔助手段的住房保障體系。有必要針對這些變化，統籌社會各方面資源，構建滿足住房保障不同發展階段資金需求的金融服務體系，全程支持保障住房的開發建設、運營管理和使用消費等環節。

4. 完善住房保障金融產品體系。在上海現有的住房保障金融支持渠道中，銀行貸款仍起著非常重要的作用，貸款投向重點是銷售型保障住房的開發貸款，而對于租賃型保障住房貸款較少。如未來仍過于強調銀行類金融機構對住房保障項目的信貸支持，將會加劇銀行系統性風險，不利于金融安全，需要針對不同需求拓寬市場融資渠道，降低市場性融資的逐利性和住房保障的公益性之間的對立。

四、 上海市住房保障金融頂層設計的實現路徑

1. 完善政府與市場協同的住房保障金融運行模式。妥善處理政府與市場關系和完善兩者協同的住房保障金融運行模式是實現上海市住房保障金融頂層設計目標的核心內容。首先，政府需結合本地經濟社會發展實際，制定地方性的住房保障政策法規和發展規劃，明確住房保障應保障居民基本生存權和定位于社會救助，采取分階段優化住房保障范圍和動態調整住房保障方式與水平；其次，政府繼續保持對住房保障的合理投入，例如，確保用于住房保障的市、區（縣）兩級財政性資金投入穩步增長，合理安排住房公積金增值收益投入，適度增加土地出讓凈收益用于保障住房的比例等；最后，改革優化政府財政職能，重新構建財富分配和財富積累的關系，通過探索發行市政債券、保障住房供應的PPP模式等，避免因住房保障投入與經濟增長不同步而引發出各種社會問題。

發展住房保障，除了政府投入之外，還需要全社會積極參與營建良好的保障住房投融資環境，充分利用市場機制來解決保障住房供應和消費難題。一方面，金融機構充分認識到自身社會責任，對符合融資條件的保障房項目或開發企業，可提供信貸支持、幫助發行企業債券或中期票據和進行適度的股權融資等方式，增加保障房增量，并對保障房經租類管理公司提供金融支持，幫助其能有效籌措或管理社會房源，盤活社會住房存量；另一方面，為提高保障對象的住房消費能力，金融機構可以采取分級管理方式，為其住房消費提供一定的金融支持，鼓勵住房保障對象通過自身努力、運用市場化方式來最終解決住房困難問題，有助于社會形成一種正向激勵機制，使有限的住房保障投入到社會最需要的保障人群。

2. 優化社會資本可持續支持住房保障的進出路徑。充分利用市場機制和政策引導來優化社會資本進入和完善退出路徑是實現上海市住房保障金融頂層設計目標的關鍵步驟。影響到社會資本繼續投入住房保障的主要障礙在于，進入路徑的引導機制或激勵不足，同時缺乏有效的退出路徑。

如何吸引更多的社會資本投入到住房保障？社會資本一般都是逐利的，若所投資的項目利潤很高時則不請自來，而對利潤很低甚至虧損時則退而避之。考慮到住房保障項目的民生屬性，同時在新形勢下是一個敏感的政治任務，很多社會資本力量也有一定的動力來參與保障住房建設，努力承擔自己的社會責任。從這個角度出發，有必要設計一種機制，讓社會資本參與住房保障不再有過多糾結，而是敢于和樂于投入。

首先，保證投資住房保障項目要有一定的投資收益或可接受的最低回報率。例如，在保障房項目建設中土地成本一般占總投資的比重較大，加上目前的稅收政策重點又聚焦于交易環節，這些都使單純投資保障房項目的資金回報率不高。因此，政府在規劃保障房項目時需要統籌考慮進行政策配套，例如，公租房用地采取行政劃撥或地租按年繳納方式，對公租房開發建設和運營管理采取減免相關稅費措施，通過這些手段盡可能地提高保障房項目的投資回報率，減少社會資本投資保障房項目的機會成本和進入住房保障領域的阻力。

其次，對各種社會資本進行分段引導方式。根據各種社會資本的屬性特征，將其與保障住房的開發建設、運營管理和使用消費等環節進行匹配，不強求針對某一個環節一哄而上，而是從全過程來考慮社會資本投入的總價值。例如，目前社會資本聚焦于銷售型保障房建設，而有意忽視對租賃型保障房建設和后期運營管理，有必要引導社會資本合理分配資源，對租賃型保障房投融資全程參與。

最后，對各種社會資本采取多樣化鼓勵方式。在現階段信貸資金是住房保障建設資金的重要來源，但很多商業銀行及其上級主管部門還沒有充分認識到商品房信貸與保障房信貸的差異，仍然按照商品房信貸審核和管理方式來對待保障房項目信貸。因此，這需要通過政策扶持來積極引導銀行業金融機構參與保障房項目融資。例如，建議人民銀行和銀監會出臺一些鼓勵政策支持保障房信貸投放，從貸款規模、考核機制、監管政策等方面給予政策傾斜。從貸款規模上，單獨對商業銀行核定保障房貸款額度，不占用商業銀行的新增貸款規模；從監管政策上，對保障房建設項目的資本金、貸款利率、期限、擔保、風險容忍度以及貸款資產認定、不良貸款核銷等方面采取較為寬松的監管政策；從考核機制上，對于積極履行社會責任和建立支持保障住房建設長效工作機制的商業銀行，適當給予獎勵等。

如何能使投入到住房保障的社會資本自由退出？社會資本一般都偏愛流動性，希望能夠在不同投資品種之間進行優化配置。保障房項目吸引社會資本投入，是希望社會資本能夠支持住房保障工作，而不是簡單地將社會資本永遠留在住房保障領域。只有為社會資本設計好良性的退出路徑，加快資金周轉，由社會共同分擔項目風險，才能夠更有效地吸引更多的社會資本在不同時段積極參與保障房項目投入。

借鑒國際經驗，資產證券化可以為信貸資金提供新的退出思路。將銀行信貸資產證券化，可以解決商業銀行保障房貸款的流動性問題，平衡其流動性和收益性。2012年央行、銀監會、財政部發布《關于進一步擴大信貸資產證券化試點有關事項的通知》，其中基礎資產的試點范圍新增保障性安居工程貸款。我們可以進行試點保障房貸款的資產證券化，在短期有助于緩解商業銀行保障房項目再融資的壓力，改善銀行體系流動性，而在長期可以為商業銀行轉變經營模式提供了契機，促進商業銀行加快從貸款持有型向貸款流量型轉變。

3. 創新住房保障金融產品拓寬住房保障金融市場。通過創新住房保障金融產品構建分層次多元化的住房保障金融市場是實現上海市住房保障金融頂層設計目標的必要措施。近年來，上海利用建設國際金融中心優勢，內引外聯，積極發揮了信貸資金、住房公積金和保險資金等多種渠道融資優勢，極大地提高了保障性住房的建設和運營效率，但現有的多方投入、市場運作的這些融資路徑還缺乏聯通互動，難以有效互補。

要想打造合理的住房保障金融市場體系就必須創造出與之相適應的住房保障金融新產品和新機構。首先，進一步完善住房保障信貸市場產品和優化信貸機構。在近期，通過政府政策引導，無論是商業銀行，還是住房公積金管理中心，都應該充分認識到支持保障房建設在新形勢下的戰略意義，宜兼顧商業經營原則和社會責任，培育新的業務增長點，構建層次豐富的信貸產品結構，發揮信貸機構在保障性住房融資中的引導作用和“投貸債租證”綜合服務優勢。在遠期，上海市可以向中央申請創設專注于住房保障服務的金融機構，可借鑒美國儲蓄貸款協會、日本住房金融公庫、德國住房儲蓄互助銀行等做法，通過政府的財政投融資體制，將低成本的長期社會資金引入保障房領域，為難以從商業銀行獲得信貸的開發企業和個人提供長期、低息的住房資金支持，解決了保障房資金長期不足和來源不穩定的缺陷，為保障房建設和消費提供一個托底的金融支持。

其次，充分發揮債券市場在住房保障中的作用。與銀行信貸相比，債券具有自身優勢。在近期，為保障房項目的開發單位提供債券融資支持，可以發行保障房項目私募債，這將簡化債券審批程序，降低融資成本，或將若干個保障房項目的開發企業聯合發行集合債券，利用規模優勢，合理分攤資信評級、發債擔保、承銷等費用，有效規避單個保障房開發企業發債規模偏小、發行成本過高的弱點，為解決項目融資難的問題提供了新途徑。在遠期，政府可以針對具體的住房保障項目自主發行市政債，為保障住房開發運營提供長期、低息資金，降低項目建設和運營成本。

最后，積極探索利用保障房資產進行金融創新。公租房雖然一次性投資規模大，投資回收期長，但具有租金收入穩定、風險低的收益特點，與REITs（房地產投資信托基金）投資標的物業特征相符合，同時國外有類似保障住房REITs的成功經驗。如政府統籌好相關各方利益，上海完全有能力在全國率先試點發行公租房REITs，形成可持續的公租房投融資機制。另外，公租房建設中常有信貸資金投入，通過發行保障房REITs，有助于開發機構在短期內收回投資，加快資金周轉，及時歸還銀行貸款，引導銀行資金有序退出，有利于降低銀行信貸風險。

參考文獻：

1. 姚玲珍.中國公共住房政策模式研究（修訂版）.上海：上海財經大學出版社，2009.

2. 姚玲珍，韓國棟，陳寶萍.發展中國公共租賃住房機制和對策研究.中國房地產研究，2010，（1）.

3. 楊剛，王洪衛.住房公積金對上海住房市場量價波動的影響研究.上海財經大學學報，2012，（1）.

4. 楊剛，王洪衛.貨幣政策工具類型與區域房價：調控效果的比較研究.現代財經：天津財大學報，2012，（5）.

基金項目：上海市政府決策咨詢研究熱點課題（項目號：2012-GR-26）；上海市教委科研創新人文類一般課題（項目號：14YS128）；浙江省社科聯重點項目（項目號：2013Z59）；浙江農林大學人才項目（項目號：20340200128）；教育部人文社會科學青年基金項目（項目號：14YJC790152）。

作者簡介：姚玲珍，上海財經大學校長助理，上海財經大學不動產研究所所長、教授、博士生導師；韓國棟，上海金融學院國際金融保險學院講師，中國社科院城市發展與環境所博士后，上海財經大學經濟學博士；梁旭，上海財經大學公共經濟與管理學院博士生。

收稿日期：2014-08-17。