我國地方政府性債務審計國內文獻綜述與啟示

張穎

摘要：隨著社會對地方政府性債務風險關注的加大，地方政府性債務審計工作的地位和作用越來越突出，本文對近幾年地方債務審計相關文獻進行梳理和歸納，并進行評述，以期為我國地方政府性債務審計相關研究提供依據。

關鍵詞：地方政府性債務審計 文獻綜述

一、引言

近年來，我國經濟發展取得了空前的成果，但一些問題也日漸凸顯出來，我國在促進經濟發展過程中積累了較大規模的地方債務，據審計署2013年發布的全國政府性債務審計結果，我國地方債務存在增長過快、償債負擔較重、債務資金管理不規范、監管不嚴等問題，如不積極地防范和化解將會嚴重影響社會的穩定與發展。國家審計作為經濟社會的免疫系統，在防范和化解債務風險，維護國家經濟安全和政治穩定方面起著重要作用。國家審計署在2011年首次對地方政府性債務進行全國性審計之后，于2013年再次對地方政府性債務進行了徹底摸底，可見我國對地方政府性債務審計的重視程度。

學術界也有越來越多的人開始對地方政府性債務審計進行研究，這些成果對我國地方政府性債務審計的發展起到了重要作用，本文對現有文獻進行梳理和歸納，以期為學者更加深入的研究提供參考。

二、地方債務審計價值的研究

當前學術界主要從理論層面對政府性債務審計的重要性進行了探析。在闡述地方政府性債務審計如何有效防范地方政府債務風險時，米新梅（2006）認為，通過地方政府性債務審計可以提高地方財政在編制預算、執行預算過程中對債務分析的重視程度，據此做出合理的預測和安排。楊亞軍（2011）指出地方政府債務審計可以有效控制債務規模，使其保持在政府償付能力之內。蒲丹琳（2013）通過實證的方法，建立回歸模型，發現審計披露信息越大、審計建議被采納的越多，債務增速越慢，地方債務風險越小，由此得出審計監管可以抑制政治晉升激勵下融資沖動的結論。

陳英姿（2009）指出政府審計在促進國家經濟安全運行方面發揮著保障、監控、預警、保護的作用。專項審計在維護國家經濟安全過程中顯得尤其重要。蔡飛（2011）認為地方政府債務審計通過建立監督債務制度及執行等活動可以揭示債務資金管理問題，通過績效審計提高債務資金的使用效益、通過融合經濟責任審計管制地方政府行政權力以規范債務資金管理，重視審計建議以及對被審單位整改進行監督以促進完善債務管理機制的作用。

現有文獻基本上停留在從理論層面進行研究，未對審計所起到的重要作用進行量化，通過數據量化審計工作成果，使審計前后形成鮮明對比，直觀的表現出政府債務審計的價值所在。筆者認為，這在探析審計重要性及提高審計認知度時未免顯得缺乏說服力度。

三、對債務審計存在問題的研究

（一）影響審計質量、效率的因素

王躍堂、黃溶冰（2008）認為審計質量內涵包括審計機關能夠發現、報告違法亂紀問題，并對這些問題進行糾正處理，同時基于全面質量管理理論對政府審計質量控制框架體系進行了探討。陳俊（2009）認為，影響審計質量的因素包含審計人員的監督力度和聲譽，其中后者是主要影響因素。劉愛東（2011）、林瓏瓏（2012）、肖振東（2010）通過對地方債務審計目標、原則與內容的分析，強調應樹立審計大格局觀念，科學整合審計資源，加強債務審計與其他審計的協調，提高審計的效率和效果。王茜（2013）認為指導好審計實踐、提高審計質量在于樹立審計價值觀念，應將科學的審計價值理念植入審計人員的內心。程度平（2011）認為參審人員的獨立性、公正性是防止審計結果失真的關鍵。

以上文獻在如何提高審計質量及審計效率方面提出了科學的觀點，但有關債務審計質量及效率的評價體系的研究尚未成熟，因此，有待解決的問題是如何建立一套科學、系統的評價體系，包括如何選取評價指標、對指標進行細化和量化，如何對所選指標進行主次區分并準確科學地賦予權重等。

（二）債務審計存在的問題

1.地方政府不科學的債務監管加大審計難度。陳紅（2013）認為信息不對稱是審計風險產生的根源，地方政府的敷衍行為使得審計機關難以查證，加大失誤概率。同時，體制缺陷和法規的缺失使得審計機關沒有健全的法律法規作為處罰依據，加大審計失敗的概率。隋玉明（2013）認為地方政府對債務審計重視程度不足，未能建立健全的監管體系，致使審計機關不能對債務資金進行動態化的審計監督。此外，當前審計重債務狀況調查輕效益評價，未能充分防御風險、規范管理。

2.審計人員自身素質加大審計風險。陳紅（2013）認為債務資金用途廣泛，涉及面復雜，地方政府債務審計不僅需要會計、審計等基本業務知識，還需要管理、法律等多學科的知識以及綜合分析的能力，現有審計人員無法完全勝任。丁繼穎（2013）認為審計機關缺少科學的審計方法，由于地方債務資金狀況透明度不高，使得債務統計數據缺失現象在所難免，單純的審賬難以成就高質量的審計報告。

3.審計規模加大審計難度。趙勁松（2013）認為，審計項目規模越大，審計人員面臨的決策環境越復雜，決策難度越大，審計出錯概率也會加大。同時，在時間有限的情況下，審計人員工作量加大，為趕進度，審計全面性、真實性難以保障。此外，越高的審計項目使得審計控制跨度越大，如何進行科學的資源整合以確保真實、完整性是審計機關面臨的一大挑戰。

四、債務審計對策及建議的研究

（一）地方政府性債務審計思路與方法的研究

劉愛東、仁鶯（2011）依據審計的邏輯順序提出了審計機關應按照審計目標、審計原則、審計內容的順序開展審計工作，以起到有效防范和化解債務風險的作用，并針對防范債務風險職能提出了整合審計資源、建立預警體系、整合經濟責任審計和績效審計等審計策略。

董中超（2010）針對我國地方政府性債務規模大、多樣化、原因復雜、借債主體不健全、不透明等特點，認為審計應通過摸清債務規模、監管資金使用狀況、設立風險預警體系、糾正融資平臺治理結構等方面參與到地方政府債務管理中。endprint

楊亞軍（2011）認為針對地方債務規模大、償債壓力大等特點以及對地方政府領導經濟責任進行量化評價的需要，應對債務管理體制及其運行情況進行審計，對債務規模和債務結構進行動態審計，對政府性債務項目進行績效審計。

劉愛東（2011）認為由于我國地方債務隱蔽性強，審計方法應多樣化，綜合運用“上下審”、“同級審”、“交叉審”等審計方法以保證審計質量。

石亞琴（2011）依據“審計免疫系統”理論，從長期和短期兩方面選取反映償債能力的指標構建了債務預警體系，并科學設定指標臨界值，同時借助打分法以量化債務風險。此方法可以較為直觀地衡量債務風險，但主觀性強，同時需要保證數據來源的可靠性。吳磊、金勛和（2011）也強調建立預警機制，按風險大小確定安全區、控制區和禁止區的臨界值，對所處區域確定不同的政策以提高償債能力。

許小萍（2013）認為我國地方政府性債務作為區域社會經濟發展的一個重要調節手段將長期存在。對于這把既促經濟發展又具有潛在風險的“雙刃劍”，當務之急應建立債務風險防范的體制機制，債務審計工作是一個動態的過程，審計人員應避免局限于賬簿，密切監察債務資金余額的變化，從債務舉借到資金去向再到還本付息等各個環節的工作，加強對地方融資平臺的清查摸底。

王茜（2013）認為有效發揮審計職能，審計機關一方面要做好對國家相關經濟政策措施落實情況的審計，另一方面要做好對當地重大建設項目及專項資金使用的跟蹤審計。

孫然（2012）以審計的不同階段應發揮的作用為切入點，分析了審計如何做才能充分發揮好預警、治理、防范的作用。

陳光明（2011）通過分析地方政府債務成因，認為審計機關除了建立預警體系之外，還要重視和其他專項審計的結合以及參與舉債全過程的監管。彭素芹、李靜（2011）也強調審計方法的多樣性，多種審計的融合。

段成鋼（2011）認為加大審計力度要創新審計思路，擴大審計領域，同時規范審計評價，強化問責。

程度平（2011）針對有限審計資源在有限時間內完成浩大工作量提出審計過程中的五“忌”。其中包括要注重延伸審計，切忌就賬審賬。

（二）地方政府性債務審計的重點研究

汪茂昌（2013）認為我國地方政府性債務最顯著的潛在風險就是不透明、不規范。因此，審計機關在審計時應關注報表上無法顯示的潛在債務，真正摸清債務規模。

葉清榮（2011）分析了我國地方債務存在來源多、管理弱、償還壓力大等特點，強調審計的重點內容包括：債務來源渠道、總體規模及其構成；債務資金的管理使用情況，包括是否出臺相應的使用規范制度，是否有績效評價制度、是否進行有效監督；地方政府償債情況及償還能力；對債務構成情況進行延伸查證。

孫長華（2011）還提出了分析地方政府性債務成因，調查了解地方政府性債務在推進經濟發展中是否取得成效，以及提出可行性審計建議。

楊娟（2013）認為審計重點除了債務資金舉借環節及使用環節之外，債務資金的管理制度也不容小覷，例如政府是否建立了完善的債務管理和監督辦法，執行得怎樣，地方政府是否對債務資金進行動態管理，是否跟蹤調查管理，有無評價問責機制等。

陳紅（2013）認為，降低審計風險，應關注舉債前及債務資金使用過程中這兩個時點，因此審計重點應實現兩個轉變：一方面改變單一真實合法性審計，融入效益審計；另一方面由事后審計向事前、事中轉變，做到預防、控制、糾正評價一體化。

五、結論及建議

通過上述對我國研究現狀的介紹可以看出，理論界對地方債務審計有了較為深入的認識，但也存在著一些空白。在研究方法上，我國地方政府性債務審計大多采用規范研究法，運用實證研究方法的文獻較為匱乏。原因可能在于當前數據未能充分公布。在研究角度上，重視審計監督職能的居多，而對債務資金進行適度管理指導關注較少，應重視審計職能的轉變，由監督職能逐步向監督及咨詢并存的職能過渡。在如何有效發揮審計機關的作用方面學術界主要從如何提高審計質量、審計效率方面考慮，例如，要制定正確的思路、采用有效的審計方法諸如各專項審計的有效整合、在時間范圍上要強調審計機關對舉債、用債、償債全過程的參與，在空間范圍上強調債務資金的延伸審計等。對于地方政府審計固有的風險因素，例如獨立性問題、審計資源有限約束等，學術界對此也提出了一些有效建議：在審計過程中要根據不同情況進行重點審計，在人員配備上要朝一專多能的復合型人才上發展；解決獨立性問題一方面要在精神及制度上約束，另一方面可考慮引入外審。但對審計資源投入的成本及效益如何進行衡量鮮有研究，審計機關投入多少資源才算合理有待經驗數據考證。由此可見，我國地方政府性債務審計還存在很大的研究空間。

參考文獻：

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