PPP機制應用于我國養老機構建設的必要性研究

財政部財政科學研究所 王經綾 華 龍

“老有所養”是人類最基本的需求之一，是社會最基本的責任。根據國務院《社會養老服務體系建設規劃(2011－2015)》的預計，到2015年，我國老齡人口達到2.21億，2020達到2.43億。隨著老齡人口的增加，養老機構的需求必將日益增加。養老機構，指的是專門為老年人提供院舍式、住宿式床位的養老服務機構，其服務范圍包括日常生活料理、群體活動、衛生保健活動以及心理慰藉等。在我國，養老機構一般主要包括社會福利院、敬老院、護理院、老年康復中心、老年公寓等。①尤黎明:《試論老年照護體系的研究》，載于《中國護理管理》2004年第4期，第10頁。

一、我國養老機構供求矛盾較為嚴重

(一)我國養老機構的需求。

從需求的角度來看，影響養老機構需求的主要因素包括性別、年齡、身體狀況、家庭情況、經濟狀況、是否有人照顧等幾項。國內外的研究成果表明，在上述幾項因素中，性別、年齡、是否有人照顧以及身體狀況是最重要的幾個因素。隨著年齡的增長和身體狀況的下降，老年人對養老機構服務的需求逐步增加，經濟狀況越好越傾向于社區或養老機構養老，文化程度越高受傳統觀念的影響越小，意愿入住養老機構的比例就越高。

從我國國情來看，第一，我國的老齡人口的絕對數量逐年增加。第二，從影響我國老年人入住養老機構的意愿率來看，我國居民平均壽命的增長，高齡老人比例增加;經濟增長穩定，全民生活水平提高，且居民受教育程度日益增長，這些因素都將促進入住養老機構的意愿率增加。可以說，兩方面因素的疊加，使得我國未來的養老機構的需求量愈發增長。

表1為筆者整理的國內學者研究的不同地區、不同時期的老年人愿意入住養老機構的比例。

從表1中可以看出，盡管各學者的研究結論略有出入，但是也大致的能看出我國的老齡人口入住養老機構的一些特點。第一，無論是我國城市還是農村，雖然存在著一定的地區差異，但是隨著時間的推移，抽樣調查的省、市老人入住養老機構的意愿率逐漸增長，這當中貴陽市的抽樣數據出現了時間上的偏離。但是，由于貴陽地處我國西部，經濟發展較為落后，居民的教育程度也略低于東部地區的浙江，因此，該地區的入住意愿率略低也是意料之中。第二，所有被調查的中國省份與城市，意愿入住養老機構的比例都超過4.5%，其中初瑋計算的全國農村抽樣調查的入住意愿率為8.5%。

由于沒有一個官方的權威數據計算我國老年人入住養老機構的比例，從上述學者們的研究成果中，我們可以試大致估算我國的養老機構的最低需求值。表1中，抽樣范圍最廣的東北三省和初瑋測試的全國范圍值均在8%左右，我們假設我國老年人入住養老機構的意愿率為8%，每一個意愿入住的老年人需要一張床位。以第六次人口普查的數據為基礎，估算如下:我國60歲以上人口占總人口的13.26%，也就是1.776億人，其中，城鎮人口占49.7%，約為8830萬人，農村人口占50.3%，約為8936萬人。以8%的意愿率計算，以第六次人口普查的數據，也就是2010年11月的數據計算，我國的養老機構床位數需求值為941萬張。從國家統計局公布的2010年我國擁有的床位316.1萬張，當年我國擁有的床位數僅為實際需求數的1/3。

事實上，我國老齡化速度每年將以3.2%的速度增加。根據中國老齡工作委員會辦公室副主任吳玉韶的說法，到21世紀中葉，我國60歲以上人口更是會達到4.8億的峰值。也就是說，老齡人口數是2010年的2.68倍，即便不考慮入住意愿率的變化，未來30年我國老年人需要的養老機構提供的床位也將超過2500萬張。

(二)我國養老機構的供給。

表2是國家統計局公布的我國現有的養老機構數和老年及殘疾人床位數，公布的最新數據為2012年。從表中可以看出，2012年，我國現有各類養老機構39 251個，擁有床位416.5萬張，還不到上文估算的最低需求值的一半。從學者們的研究成果來看，我國大多數地區的養老機構不但在數量上滿足不了需求，還普遍存在設施陳舊、功能單一、服務水平不高等現象，且很多養老機構的實際入住率不高。

可見，我國養老機構的發展滯后，養老機構的供需差非常大，養老機構的服務效率與質量不高。如何增加養老機構的數量，提高養老機構的服務質量，這都是擺在我們面前需要解決的問題。以北京為例，2012年北京某家普通養老院病床為70張，但排號已經到了7000號，我國養老機構的供求矛盾由此可見一斑。

表1 不同地區老年人入住養老機構的意愿比率表

表2 我國養老機構供給現狀表

二、政府有義務提供“托底性”的養老服務① “托底性”養老服務指的是為那些喪失自理能力、無人照料且無經濟能力購買相關服務的養老服務。

從法學的角度來看，“老有所養”是一項生命權、社會保障權。無論是國際公約還是我國的《憲法》，都有明文規定。如《經濟、社會、文化權利國際公約》第九條、《公民權利與政治權利國際公約》第六條都有明確規定，老人享有生命權與社會保障權，我國的《憲法》第三十三條規定“要尊重和保障人權”，第四十五條規定“公民在年老的時候有從國家獲得物質幫助的權利”。國家作為人權保障的主要義務主體，尤其是當老人無法依靠自身能力而生存下去時，政府應當維護這項“底線性”人權——生命權，承擔起供給養老服務的義務。具體來看，政府應當對那些喪失自理能力、無人照料且無經濟能力購買養老服務的那一群人進行“托底”。

表3中的數據表明，部分加氫反應器出口過程氣中有機硫摩爾分數高達100×10-6以上，而在隨后的吸收單元中，低壓下醇胺溶液對有機硫的脫除效果較差，絕大部分有機硫未能除去，直接灼燒排放。

從經濟學的角度來看，“托底性”養老機構屬于準公共產品，也是市場失靈的領域。養老機構一旦建成，滿足一定條件的老齡人都可以享受養老機構提供的服務，因此存在著一定程度的“非排他性”。在養老機構的數量達到滿足所有符合條件的老年人的需求數量之前，這一資源存在著稀缺性，也就必然存在著一定程度的“競爭性”，因此說它是準公共產品。再者，“托底性”養老機構存在著市場失靈。由于“托底性”養老機構指的是為那些喪失自理能力、無人照料且無經濟能力購買養老服務的養老機構，顯然這些老年人是無力支付企業化養老機構的服務費，企業無利可圖，則必然不會投資興建。

因此，政府有義務提供“托底性”養老服務，但是政府提供的養老服務只能也應當是有限的。

第一，政府有限的財力使得政府只能提供有限的養老服務。在當今世界上，即便是最富有、最發達的國家的財力都是有限的，這客觀上導致了政府不能提供所有的養老服務。假如政府將有限的財力過多的投入到老年人身上，則會降低其他人得到政府經濟幫助的水平。在美國，占全美12%的老人耗去了政府28%的預算，這一方面使得里根政府的“經濟顧問委員會”宣布老年人不再是“弱勢群體”，另一方面，也使得政府在選民中的形象大跌。有專家甚至宣稱，如果這種局面不改變，那么“年輕人對抗老年人的暴亂”將很快到來。②林萬億:《福利國家——歷史比較分析》，巨流圖書有限公司2006年版，第336～337頁。社會的資源總是有限的，我國如果將有限的資源過多的用在不能增加生產的福利上，直接結果就是降低了其他高效率的支出，就長期來看，其必然結果就是經濟結構的僵化和經濟增長率的降低。

第二，維護個人的自由價值要求政府只能提供有限的養老服務。美國的著名哲學家、哈佛大學教授羅伯特·諾齊克非常反對政府對國民承擔福利責任，他認為，這會威脅個人的自由價值。他的理由是，如果任何老人都能無障礙的獲得政府提供的養老服務，這就使得公民對政府的養老服務產生依賴心理，在其年輕時就不再拼搏攢錢以期在其年老時雇人提供養老服務。這種完全依賴政府的公民，沒有理由擁有獨立自主的自由價值。③［美］羅伯特·諾奇克:《無政府、國家和烏托邦》，中國社會科學出版社2008年版。自由主義大師哈耶克也有與諾齊克類似的觀點，他認為，所有的現代政府都為貧困、不幸和失去能力的人提供救濟，政府應當用不同的方式對待這些人，以便對那些處于不利條件與缺陷的人提供幫助，但是政府不應當遵循絕對平等原則為所有的老人提供救濟，如果這么做，就會導致人們在物質上的不平等。④［奧］哈耶克著，楊玉生等譯:《自由憲章》，中國社會出版社2006年版。

三、養老機構建設過程中亟待解決的主要問題

(一)政府養老機構建設財力投入不足。

政府建設養老機構的財力不足主要體現在三個方面:第一，從全球范圍內來看，世界上所有的國家都存在著財力不足的問題，且不可能將有限的財力過多的投入到養老機構建設中。第二，在有限財力的實情下，實施優先發展生產的經濟增長思路，這使得投入到養老機構建設的比例往往過低。第三，相對于我國養老機構建設的需求量，政府能籌集到的資金量非常的低。

(二)養老機構運行成本過高，公用資金使用效率較低。

從國際國內的經驗來看，公共部門提供的服務，由于缺乏提高效率與壓縮成本的動力，往往存在著成本高、質量差等弊端。我國的公辦養老機構，其運營成本較私營部門的成本要高得多。我們仍以公開數據的上海為例，2011年，上海各級政府投入養老機構的財政資金為27 919萬元，當年公辦養老機構增加的床位數為1869張，張均成本為14.94萬元。當年社會投資養老機構的總額16 259萬元，新增床位3672張，張均成本為4.43萬元。也就是說，公辦養老機構每張床的平均成本是民辦養老機構每張床成本的3.37倍。當然，我國公辦養老機構的服務水平高于民辦機構，但是成本差距如此之大，公用資金投入的使用績效明顯偏低，也不利于滿足日益增長的養老服務需求。隨著我國經濟的發展，人們生活水平的不斷提高，人口老齡化程度的不斷加重，人們對自身健康和養老的關注必將更加重視，公辦的養老機構有點力不從心，不僅資金來源渠道單一，管理機制也缺乏靈活，資金使用效率較低，服務質量也有限。

四、PPP模式是養老機構建設的良優選擇

(一)PPP模式的一般特征。

PPP，是英文Public Private Partnerships的縮寫，一般譯為公私合作伙伴關系，聯合國培訓研究院給PPP的概念是，PPP涵蓋了不同社會系統倡導者之間的所有制度化合作方式，其目的是解決當地或區域內的某些復雜問題。①The European commission，Guidance for successful PPP［R］，2003．PPP包含兩層含義，一是滿足公共產品需要而建立的公共和私人之間的各種合作伙伴關系，二是為了滿足公共產品提供的需要，公共部門和私人部門建立伙伴關系進行的大型公共項目的實施。②United Nation Institute for Raining and Reseach.PPP － For sustainable development［R］．2000．PPP管理模式，不僅有著融資功能，更追求在公私合作過程中雙方整體風險的最小化。與單純的融資不同的是，投資者考慮的是投資收益最大化，而PPP的管理模式下，又加入了社會綜合效應最大化的導向。通過PPP管理模式，可以在不排除并適當滿足私人部門的投資營利目標的同時，更有效率的為社會提供公務產品，使資源配置更為合理。③賈康、孫潔:《公私合作伙伴關系理論與實踐》，經濟科學出版社2014年3月版。

(二)PPP模式在養老機構建設中的主要功能。

1.吸引私人資本投資，彌補政府財力不足的問題。PPP模式中最重要功能之一就是融資，其本質在于，在公共產品生產過程中引入私人資本，以解決政府財力不足的問題。我們可以從全球范圍內的實踐數據來驗證該項功能。根據世界銀行的數據，在PPP模式中最常見的基礎設施建設行業，僅2004年一年，流入發展中國家的私營企業參與的基礎設施建設項目的投資額就達到640億美元，在發展中國家的新建項目中，私人資本的投資貢獻率達44%，在特許權項目的投資貢獻率達54%，由此可見PPP模式的融資能力之強。

2.提高養老機構的運行效率。由于公關部門缺少提高組織內部的運作和項目流程效率的動力，因此，政府在很多公共產品的提供中，建設和運營效率較低，這其中就包括養老機構的建設。而私營部門的目標是利潤最大化，其利潤則主要通過提高投資和運營效率獲得。在PPP模式下，政府將養老機構運營職能轉給高效的私人部門，同時保留和完善監管等公關部門的核心職能。這不但可以減少政府的現金支出，也可向消費者提供廉價的服務。即使是在某些項目上，政府承擔部分投資或運營成本，也能實現控制成本支出、提升服務質量的目標，因為政府的成本目標、總量和結構是在一個合理的整體融資戰略下確定的。

3.通過PPP模式，推動養老機構乃至養老產業的發展。誠然，無論是前文的分析，還是從直觀上去了解，我國的養老機構的供給量遠遠不足，養老產業的發展嚴重滯后。而要促進養老機構的發展，在現有的制度與機制下不改革，很難有長足的發展。PPP可以作為改革的突破口，推動改革取得實質性的發展。改革的關鍵往往是行業重組和明確職能，具體來說，在政府投入是養老機構建設經費主渠道的前提下，通過PPP的導向，開拓非政府渠道，以此為契機，重新審視和分配政策制定者、監管者和服務供應者的職能，通過進一步完善相關法律法規，成立獨立的監管機構，消除公私合作的潛在矛盾，合理分擔風險，才能真正有效地推動養老機構的發展。

因此，PPP模式是促進我國養老機構健康發展的理想途徑，可望有效的解決養老機構建設中的幾個核心問題。

五、將PPP模式引入養老機構建設后的幾個問題初探

(一)如何吸引私人資本的進入。

私人資本的主要特征就是趨利性，如果沒有利潤，顯然私人資本不會進入。而養老機構的建設，尤其是政府有義務提供的“托底性”養老機構，正常的市場化運營，必然無利可得。為了有效吸引私人資本進入養老機構的建設，對于“托底性”的養老機構，我們認為主要有以下兩種方式:第一是通過傳統的招投標方式引入到養老機構的建設，建設完以后交還其他部門運營;第二是創新模式，通過收租金的形式收回投資。租金主要包括以下兩個內容，一是老人入住時繳納的費用的一部分，二是政府給予的適當的補貼。同時允許運營企業通過差異化的服務方式收回投資，前提是該企業滿足了一般的服務標準。

(二)風險分擔問題。

由于政府是養老產品的最終提供者，是最終責任人，在養老機構的提供中，應當承擔主導作用，是公私合作模式成功的關鍵。因此，公共部門不能過多的將風險轉移到私人部門。我國養老機構建設過程中，社會資本參與過少，除了利潤率不高以外，社會資本承擔的風險過大也是社會資本參與率低的重要原因。如由于法律不健全，民辦養老機構面臨著政務性服務不能及時到位的風險;又如由于養老機構的建設往往前期投入資金量大，但是民營企業的融資來源往往只有自有資金和銀行貸款，市場化融資渠道幾乎缺失，而在銀行貸款中，其融資難度風險也幾乎全由私人部門承擔;再如運營風險，一些政策規定的財政補貼經常不能及時到位，使得民辦養老機構經常入不敷出，甚至面臨破產。我們認為，應該秉承公平合理、責權利平衡的原則，風險承擔者有控制風險的責任，也有控制風險、處置風險的權利，并保證其獲得控制風險后的收益，最大限度發揮各方的積極性，以達到整體效益最大化的目的。

［1］董紅亞:《中國社會養老服務體系建設研究》，中國社會科學出版社2011年版。

［2］黃成禮:《社會中為老年人口提供健康照顧的形勢及展望》，載于《中國初級衛生保健》2005年第19期，第11頁。

［3］薩瓦斯著，周志忍等譯:《民營化于公共部門的伙伴關系》，中國人民大學出版社2002年版。