審計與法治

陳政玲

審計機關成立以來，國家審計機關堅持依法審計，通過揭示和反映體制、機制、制度方面問題，不斷推動審計法制建設，依法審計，維護和推動完善民主法治，在建設社會主義法治國家中發揮了積極作用。

一、審計與法治的關系

現代審計是民主與法治的產物，是推動民主與法治建設的強有力的工具。依法審計是審計工作的基本原則，加強審計法治工作是堅持依法審計的保證，是提高審計機關和審計人員法治意識、規范審計行為、提高審計質量和審計執法水平的重要基礎工作，是提高審計質量的重要切入點。我局自成立以來，始終堅持“依法審計、服務大局、圍繞中心、突出重點、求真務實”的審計工作方針，緊緊圍繞區委區政府的中心工作，全面履行法律賦予的審計監督職責。在開展審計工作的同時，深入、廣泛地開展審計法制宣傳教育工作，積極推進依法審計進程，在審計工作法制化、制度化、規范化等方面取得了顯著成效。

二、審計推動法治政府建設中發揮表率的作用

依法行政作為政府權力配置和運行的基本準則，其目標是建設法治政府，推動民主和法制建設。審計機關和審計人員必須緊緊圍繞推動民主和法制建設這一本質要求，不斷提高依法行政水平，在法治政府建設中發揮表率作用。

依法審計有兩層含義：一是國家審計是憲法規定的一項重要工作，審計要維護國家法律的嚴肅性，使國家的法律、法規，特別是財經領域的法律、法規得到貫徹落實，在維護和促進法制建設上發揮重要作用；二是要以法律、法規作為審計工作的標準和依據，審計要監督法律、法規的執行情況，違法必究、執法必嚴，促進法律、法規的完善和發展。

審計機關在法治政府建設中的表率作用，主要體現在以下幾個方面：

1.審計權限遵從法律規定。審計機關要在法律規定的職責、權限范圍內工作，既不能超越職權，越權審計，也不能怠于履行法定職責，構成瀆職行為。

2.審計程序符合法律要求。程序法定是審計機關依法行政必須遵循的一項重要原則，審計程序規范具有與審計實體規范同等重要的法律效力和地位，違反程序規范與違反實體規范一樣，都將影響審計具體行政行為的效力。審計機關在審計執法活動中，必須嚴格履行法定程序，從步驟、方式、順序和期限等方面認真執行法律、法規和規章中的規定，確保行政行為的正確，不能重實體、輕程序。

3.審計行為執行審計準則。我國國家審計準則體系由國家審計基本準則、通用審計準則和專業審計準則、審計指南三個層次組成。國家基本審計準則是審計機關和審計人員依法辦理審計事項應當遵循的行為規范，是衡量審計質量的基本尺度；通用審計準則是審計機關和審計人員依法辦理審計事項應當遵循的一般具體規范；專業審計準則、審計指南是審計機關和審計人員依法辦理不同行業的審計事項時，在遵循通用審計準則的基礎上，同時遵循的特殊具體規范。嚴格執行審計準則，就能確保查出的問題定性準確，查明的問題得到依法、公正的處理、處罰。

4.審計責任做到明確落實。審計監督是法律賦予審計機關的一種權力，這種權力要求審計人員必須承擔相應的責任，通過建立和完善審計機關法制建設的制度體系，加強對審計權力運行的監督和制約，督促審計機關領導、部門負責人、審計組長和審計人員更好地履行職責，做到依法審計、依法處理。首先是對審計人員強調依法行政責任，根據審計人員在實施審計任務中應負的責任，按照審計程序進行細化分解，建立審計責任及追究制度。其次是對審計項目強調業務質量，建立審計質量控制制度，有效控制審計行為，提高審計項目質量。三是對審計行為強調廉潔規范，建立廉政監督制度，嚴格執行“八不準”等審計紀律和其他各項反腐倡廉規定，并根據審計工作分散作業的特點，把審計監督制度設置到審計工作的最基層組織——審計組，以審計小組為單位，發揮廉政監督員的作用，對審計組遵守廉政紀律情況進行現場監督。

三、依法審計服務法治面臨挑戰

當前，隨著經濟社會的不斷發展，審計事業發展面臨的新情況、新任務和新挑戰不斷增多，審計機關在審計法制建設方面還存在一些不足，主要表現在：國家審計服務國家治理的范圍不斷擴大；民主法治進程對依法審計提出更高的要求；審計法制基礎建設較弱和現有審計法規還不完善等。

1.國家審計服務國家治理的范圍不斷擴大。

隨著審計工作的不斷推進，國家審計服務國家治理的范圍不斷擴大，產生的作用也日益明顯。任何審計活動都是以特定的受托經濟責任關系的存在為前提的，在現代社會中，政府接受人民的委托進行國家治理，而國家審計的制度安排是為了確保政府有效履行這種公共受托責任，國家治理超越了財政財務收支的范圍，審計關注的內容從財政財務收支逐步擴展到與財政財務收支相關的各項經濟社會管理活動，涉及公共財政體制的建立完善問題，國有金融機構和國有企業經營管理問題，重大基礎設施投資績效問題，教育醫療、住房和社會保障等民生問題，資源環境和生態保護問題，以及影響經濟社會安全等方面的問題，這些審計內容涉及面廣，涉及內容豐富，對審計機關和審計人員依法審計提出了新的挑戰。

2.民主法治進程對依法審計提出了更高的要求。

隨著我國經濟社會的不斷發展和民主法治進程加快，人民參與國家治理的積極性不斷提高，權利意識越來越強，利益訴求越來越具體，人民監督與輿論監督成為依法行政、依法治國的重要推動力量。政府審計作為國家治理的重要組成部分，近年來，國家審計通過向社會公布審計結果，充分保障社會公眾的知情權與參與權，引導和調動公眾對政府部門和有關市場主體實施有效社會監督，成為公眾參與國家治理的有效途徑，對推動我國民主法治進程發揮了重要作用，樹立了國家審計在社會上的地位和形象，但社會公眾對政府審計期望和要求也在不斷提高，要求通過國家審計參與國家治理的訴求不斷增強，而政府審計有其獨特的程序和規定，甚至會涉及國家秘密，這對依法審計提出了更高要求。

3.從體制、機制、制度層面反映問題和提出改進建議對依法審計提出新的挑戰。

國家審計機關通過依法審計，揭示和反映體制、機制、制度方面的問題，其視野已超越了財政財務收支的范圍，以審計查實的數據和事實為依據，將重點放在對國家經濟社會運行狀況進行獨立的監督和評估上，放在公共權力機構行使權力的效率、效果和效益上，放在有關機構和個人履行職責的守法守紀守規盡責上，其目的是維護國家經濟安全、推進民主法治、促進廉政建設、保障科學發展和人民利益。審計機關改革開放三十多年來，我國經濟社會發展日新月異，部分不能適應經濟社會發展的法律法規還沒有得到及時廢除，甚至被部分單位為了部門利益或小集體利益嚴格執行，而揭示這類問題往往是“無法可依”，而揭示這類問題以發現法律法規執行過程中的問題和漏洞是審計工作的重要組成部分，是從體制、機制、制度層面反映問題和提出改進建議的重要方面，這也給依法審計帶來了一些困難。

4.政策法規不斷調整和完善對審計人員依法審計提出了更高要求。

當前我國經濟社會快速發展，圍繞全面建設小康社會、走向共同富裕經濟社會發展目標，發展的重心將轉移到加強社會管理，構建和諧社會，促進經濟社會全面協調可持續發展上來，體制改革的重點將放在促進經濟發展方式轉變、構建和諧社會及其相關領域。致使我國一系列制度、體制、規則、程序和方式不斷發生調整和變化，新的法律法規規章制度不斷出臺和調整。如，近幾年為了規范房地產業的發展，各部門針對房地產業的不同情況從土地、規劃、銀行信貸等多方面出臺了各種調控政策，這些政策的不斷出臺和調整變化需要審計人員不斷學習相關法律法規，對審計人員依法審計提出了更高的要求。

四、依法履行審計職責，發揮國家審計在法治建設性作用

1.繼續推動審計法治建設，做到“有法可依”。

1994年審計法正式頒布，并陸續頒布了38個審計規范以及20多個審計準則；特別是2006年審計法修訂后，國務院修訂了審計法實施條例，中辦、國辦下發了《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定》，審計署制發了國家審計準則，審計法規制度更加完善，形成了以憲法為依據、以審計法及其實施條例為核心內容、以審計準則為工作標準的法律規范體系，不僅實現了審計工作有法可依，也豐富完善了社會主義國家法規制度體系，推動了依法治國方略實施。但目前國家審計在部分領域和審計執行過程中，相關法律法規仍存在需要完善的地方，而且隨著審計對象的不斷變化和調整，審計機關也需要相應的規章制度、技術方法，如在資源環境審計、績效審計、計算機審計以及尚未拓展的審計領域，對新的審計領域拓展必須要有相關法律法規進行支持，仍需要審計相關法律法規的不斷完善。

2.嚴格執行相關法律法規，做到“有法必依”。

做到有法必依，要求審計機關和審計人員應當依照法律規定行使審計監督權，開展各項審計活動。一是審計程序規范。國家審計監督屬于行政執法范疇，審計人員在執行審計監督時，必須認真貫徹執行審計法律法規，必須遵守法定的方式、方法、步驟、時限和順序進行審計。二是審計范圍恰當。審計人員要嚴格按照審計目標和審計實施方案確定的審計范圍開展審計，審計范圍做到不越權、不越位。三是審計取證充分。審計證據要具有客觀性、相關性、充分性和合法性，不能似是而非，更不能主觀臆斷、憑空杜撰。四是審計評價客觀。審計評價要以事實為依據，以法律、法規和規章為準繩，站在客觀公正的立場上，不帶任何偏見或成見，做到客觀公正、實事求是。五是審計意見公正。針對審計發現的問題，要充分征求被審計單位的意見后，分析存在問題的原因，并依法提出處理處罰意見。六是審計建議合理。審計建議是審計成果的最終體現，是解決問題的具體辦法和措施，因此，審計機關在提出審計建議時既要做到符合國家政策，又要符合客觀實際，還要有針對性和操作性。

3.加強審計獨立性建設，做到“執法必嚴”。

國家審計的制度安排是為了確保政府履行公共受托責任，以滿足人民群眾對政府履行職權、承擔責任的監督要求。審計是一種經濟監督，而審計監督區別于其他經濟監督的根本特征在于其獨立性更強。目前，我國國家審計在審計組織、審計經費、審計人員等方面都有很強的獨立性，但還有值得加強和改進的地方。一是完善地方審計機關管理體制。地方審計機關受本級人民政府和上一級審計機關雙重領導，其業務上屬于行業垂直管理，人事制度和領導干部的任用及經費來源則是地方政府和地方財政負責安排，在審計的管理體制上，實行審計垂直領導體制符合我國的實際情況，有利于從組織、人員、經費上保證審計人員的獨立性，但這種管理體制一定程度上影響了地方審計機關的獨立性。因此，審計署應加強對地方審計機關的管理，推動對地方審計機關行政管理和業務管理都實施垂直管理的改革。二是繼續加強審計廉政建設。廉政紀律是審計工作的“生命線”和“高壓線”，關系到審計事業的發展，對審計人員也是一種保護。自從審計署實施審計紀律“八不準”以來，取得了良好的效果，保障了審計機關的獨立性，為審計機關樹立了良好的審計形象，得到了廣大人民群眾的信任，審計機關要繼續立足于教育，依靠于制度，培養審計干部的廉政意識、勤政意識，以保障審計的獨立性。

4.繼續揭露違法犯罪和濫用權力行為等問題，做到“違法必究”。

長期以來，國家審計機關在審計過程中始終把查處重大違法違紀案件、促進反腐倡廉建設作為重要職責。十多年來，全國審計機關向司法機關和紀檢監察部門移送案件3.8萬多件，為國家挽回了大量經濟損失，有力地推動了反腐倡廉建設。做到違法必究還要完善以下幾方面的工作：一是繼續研究和分析新形勢下腐敗案件發生的特點和規律，針對腐敗現象易發多發的重點領域有針對性的加強審計監督，繼續發揮國家審計在反腐敗、維護法治和國家治理方面的警示作用；二是繼續建立和完善與公安、檢察、監察等有關部門建立協調配合機制，加強與這些部門的溝通配合，使發現的重大違法違規問題得到及時處理；三是健全審計結果公告和信息發布制度，在依法公開審計結果、審計計劃的同時，及時公開審計過程和進展情況，加大審計違法情況及處理整改情況公告力度，發揮國家審計懲治腐敗的威懾作用，也為社會公眾了解政府部門履行職責情況、監督政府部門財政收支等活動提供了重要渠道。

（作者單位：湘東區審計局）