奶牛規(guī)模化養(yǎng)殖污染防治與環(huán)境保護政策

文│董曉霞（中國農業(yè)科學院農業(yè)信息研究所、農業(yè)部農業(yè)信息服務技術重點實驗室）

李孟嬌（中國農業(yè)大學人文與發(fā)展學院）

我國對畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染防治的相關法律法規(guī)相對薄弱，有法不依、執(zhí)法不嚴現象時有發(fā)生。

奶牛規(guī)模化養(yǎng)殖在為發(fā)展農村經濟，提高城鄉(xiāng)居民生活水平做出貢獻的同時，由于糞污的相對過度集中排放，不可避免地產生了一系列環(huán)境問題。由于觀念、技術和經濟等的原因，全國有相當數量規(guī)模化奶牛養(yǎng)殖場（小區(qū)）的糞污未得到及時、有效的處理，使得大中城市周邊地帶和郊區(qū)農村單位土地面積的糞便承載量過高，糞水的肆意排放也導致水體的嚴重污染。畜禽養(yǎng)殖業(yè)的污染問題已經引起社會的廣泛關注。

一、奶牛規(guī)模化養(yǎng)殖污染防治的必要性

1.奶牛養(yǎng)殖業(yè)結構調整的需要。1998年，隨著“菜籃子工程”的實施，各地興建了大批集約化奶牛養(yǎng)殖場，奶牛規(guī)模化、集約化養(yǎng)殖在北京、上海、天津等大中城市郊區(qū)發(fā)展尤為迅速。2007年國務院下發(fā)《國務院關于促進奶業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》，要求建設標準化奶牛養(yǎng)殖小區(qū)，加快推進奶牛養(yǎng)殖規(guī)模化、集約化、標準化，轉變奶牛飼養(yǎng)方法。2008年，由于“三聚氰胺”事件的發(fā)生，近年來奶牛養(yǎng)殖規(guī)模化、集約化的呼聲越來越大，我國奶牛養(yǎng)殖業(yè)呈現出日益規(guī)模化、集約化的趨勢。

隨著我國奶牛養(yǎng)殖業(yè)內部規(guī)模結構的調整和市場經濟的發(fā)展，大多數規(guī)模化牛場的建設規(guī)劃中并沒有配套相應的飼料用地，奶牛養(yǎng)殖業(yè)逐漸脫離了種植業(yè)以及農業(yè)生產大系統(tǒng)，向高度規(guī)模化、集約化、專業(yè)化和區(qū)域化的道路發(fā)展，產生的大量廢棄物在農業(yè)產業(yè)鏈中得不到充分有效利用，給當地環(huán)境造成了極大危害，奶牛養(yǎng)殖業(yè)的結構調整迫切需要關注環(huán)境保護問題。

2. 奶牛養(yǎng)殖業(yè)自身發(fā)展的需要。奶牛養(yǎng)殖業(yè)是畜禽養(yǎng)殖業(yè)中的重工業(yè)，糞水排污量遠遠高于其他畜禽的養(yǎng)殖。據中國奶業(yè)協會2004年（存欄1100萬頭）的統(tǒng)計結果顯示，我國奶牛養(yǎng)殖每年產生約18億噸糞污、墊料、飼料殘渣等廢棄物，點源和面源污染同時存在。隨著近年來奶牛存欄數量（2012年存欄1494萬頭）的不斷增加，初步估計我國奶牛養(yǎng)殖每年產生約25億噸糞污、墊料、飼料殘渣等廢棄物。目前，奶牛集聚養(yǎng)殖已經成為大中城市郊區(qū)的主要污染源，奶牛場環(huán)境污染問題已經成為制約奶牛養(yǎng)殖業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展的主要因素之一。

為了控制環(huán)境污染，大中城市規(guī)模化奶牛養(yǎng)殖場的外遷工作在全國范圍內展開，糞便收集、處理和加工等奶牛廢棄物管理系統(tǒng)優(yōu)化項目正在進行。 近年來，北京、上海等大中城市先后開始嚴格控制新增奶牛養(yǎng)殖戶，甚至劃分了城市畜牧業(yè)禁養(yǎng)區(qū)。目前，資源環(huán)境和清潔能源的使用，已經成為農村全面小康社會建設的重要標準，奶牛養(yǎng)殖對居民居住的空氣、水、土壤等周邊環(huán)境的危害已經成為大眾共識。奶牛養(yǎng)殖不僅在大中城市郊區(qū)不受歡迎，也影響了奶牛養(yǎng)殖業(yè)在廣大農村地區(qū)的發(fā)展。

3. 規(guī)模化奶牛養(yǎng)殖成為新的污染大戶。隨著規(guī)模化飼養(yǎng)方式為主的畜禽養(yǎng)殖業(yè)迅速發(fā)展，畜禽養(yǎng)殖業(yè)已經成為我國農村污染的主要來源，尤其規(guī)模化奶牛養(yǎng)殖場產生的廢棄物是當前農村環(huán)境污染的重要來源。據統(tǒng)計，早在2003年我國畜禽糞便產生量已超過工業(yè)固體廢棄物，成為環(huán)境污染的主要來源。其中，奶牛養(yǎng)殖業(yè)因為其在畜禽養(yǎng)殖業(yè)中個體糞便的產生量最大，環(huán)境保護問題尤其受到關注，近年來成為新的污染大戶。

奶牛的糞便日產生量明顯高于其他畜禽，是名副其實的畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染大戶。平均而言，一頭成母牛一天的糞尿產生量是35千克，其中糞25千克，尿10千克。奶牛日糞便排放量明顯高于其他畜禽動物，一頭成母牛一天的糞便產生量是生豬的3.57倍，肉羊的13.46倍，肉雞的219倍，蛋雞的117倍（表1）。大量的糞污和廢棄物引起的農村生態(tài)環(huán)境惡化趨勢日漸嚴重。

二、奶牛養(yǎng)殖對環(huán)境的危害

1.大氣污染。空氣污染是奶牛規(guī)模化養(yǎng)殖對環(huán)境最直接、最感官的危害。奶牛糞便中含有氨、甲基硫醇、硫化氫、二甲硫、二硫化甲基、三甲胺等6種惡臭有害物質，處理不及時臭味會成倍增長，產生甲基硫醇、二甲二硫醚、甲硫醚、二甲胺及低級脂肪酸等惡臭氣體。惡臭氣體不僅對牛場及周圍居民的身體健康產生影響，也不利于牛體本身的健康，容易引起呼吸道疾病和其他疾病，并最終影響奶牛生長，導致生產性能下降。

同時，牛、羊等反芻動物是甲烷、二氧化碳等溫室效應氣體的重要釋放者，隨著規(guī)模化程度的提高，奶牛養(yǎng)殖業(yè)對甲烷、二氧化碳和氨的排放量“貢獻”較大。目前，畜牧業(yè)生產已經成為最主要的氨氣排放來源，占全球氨氣排放的50%以上，在畜牧業(yè)生產高度集約化的歐洲等地區(qū)甚至達到了70%。

2.水質污染。奶牛養(yǎng)殖場產生的糞污中含有大腸桿菌、蛔蟲卵、氮和磷等污染物質。如果處理不及時，不僅污染地表水，其有毒有害物質還易滲入地下水中，嚴重污染地下水。有研究顯示，奶牛糞便已經成為上海郊區(qū)影響水體質量的第二大農業(yè)污染源。

奶牛糞污對水質產生污染，主要是由于化學需氧量（COD）、生化需氧量（BOD）、氨氮（NH3_H）、硬度（TP）和細菌總數（TN）超標嚴重。根據測算，奶牛糞便污染物中有害物質進入水體的流失率較高。其中化學需氧量（COD）進入水體流失率最高，糞的流失率為31.0%，尿為6.0%；生化需氧量（BOD）進入水體流失率其次，糞的流失率為24.5%，尿為4.0%（表2）。

3.土壤污染。研究表明，畜禽飼用飼料中70%左右的磷以植物磷的形式存在，不能被畜禽利用，大部分隨糞便排出。根據表3可以看出，畜禽養(yǎng)殖業(yè)中奶牛、肉牛、肉羊等飼料中飼草含量較高的動物，其糞便中氮、磷、鉀等含量雖然低于生豬、肉雞、蛋雞等飼料中飼草含量低的動物。但是從尿的成分看，奶牛、肉牛的氮、磷、鉀含量明顯高于生豬。因此，奶牛糞污對土壤的污染值得高度關注。

表1 各類畜禽糞便日產生量 千克/（天·個體）

表2 奶牛糞便污染物進入水體流失率%

未經過無害化處理的奶牛糞污對土壤的污染，主要是通過施肥和灌溉直接或間接形成。一方面，奶牛糞便中含有大量鈉鹽和鉀鹽，直接返田會因為反聚作用使土壤板結，嚴重影響土壤質量；另一方面，奶牛糞污中含有高濃度的氮和磷，直接用于灌溉會使作物徒長、倒伏、不熟或晚熟，出現減產甚至導致作物死亡。此外，土壤污染與水質污染密切相關，土壤污染很容易引起地下水污染。

三、奶牛養(yǎng)殖業(yè)的環(huán)境管理政策

1.國家層面的奶牛養(yǎng)殖環(huán)境管理政策。為了控制畜禽養(yǎng)殖場的環(huán)境質量，我國政府自20世紀90年代末以來，先后出臺了系列畜禽養(yǎng)殖環(huán)境的政策文件。1999年，農業(yè)部出臺《畜禽場環(huán)境質量標準》（NY/T388-1999），對畜禽場養(yǎng)殖環(huán)境的標準進行了規(guī)定；2001年以后，環(huán)保部（原國家環(huán)保總局）先后出臺了《畜禽養(yǎng)殖污染防治管理辦法》《畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染物排放標準》（GB18596-2001）《畜禽養(yǎng)殖產地環(huán)境評價規(guī)范》（HJ568-2010）等系列環(huán)境政策文件，2013年國務院公布《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》，2014年1月1日起實施。各文件分別對畜禽（包括奶牛）的產地養(yǎng)殖環(huán)境、牛舍環(huán)境、污染物排放、廢棄物處理等健康養(yǎng)殖與環(huán)境保護問題，進行了明確規(guī)定。

不同的政策文件對畜禽養(yǎng)殖場包括奶牛養(yǎng)殖場的環(huán)境保護問題提出了嚴格的要求。如《畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染物排放標準》對奶牛養(yǎng)殖業(yè)污染物排放、廢渣無害化環(huán)境、惡臭污染物排放等做了明確規(guī)定。《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》適用于畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)的養(yǎng)殖污染防治，牧區(qū)放牧養(yǎng)殖污染防治不適用。

2.地方層面的奶牛養(yǎng)殖環(huán)境管理政策。上海、北京、杭州等大中城市是我國發(fā)展規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖業(yè)較早的地區(qū)。20世紀80年代末，就開始鼓勵在郊區(qū)大力發(fā)展畜禽養(yǎng)殖業(yè)，且以規(guī)模化養(yǎng)殖為主。畜禽養(yǎng)殖業(yè)的快速發(fā)展雖然滿足了當時居民的消費需求，但由于資金、土地、時間、理念等多重因素的影響，多數畜禽養(yǎng)殖場既沒有建設糞污處理設施，也沒有配套相應的飼料飼草用地，導致畜禽養(yǎng)殖場糞污堆積嚴重，造成嚴重污染，并逐漸危及黃浦江上游水源，引起社會各界的廣泛關注。

20世紀90年代初，上海市開始加強畜禽糞便管理工作。1992年，在全國率先發(fā)布了專門防治養(yǎng)殖業(yè)畜禽糞便污染的環(huán)境保護專項法規(guī)——《上海市大中型畜禽場糞水排放暫行規(guī)定》。該規(guī)定對飲用水源保護區(qū)和非飲用水源保護區(qū)的糞尿處理后的標準、污水排放標準等指標，進行了明確規(guī)定。2001年，北京市下發(fā)了《關于發(fā)展綠色養(yǎng)殖業(yè)實現可持續(xù)發(fā)展的意見》，對其養(yǎng)殖業(yè)生產布局、位置布局以及污染治理和綜合利用等內容作了明確規(guī)定。2012年，浙江省發(fā)布的《浙江省環(huán)境污染監(jiān)督管理辦法》（2011年修正本），組織劃定了畜禽養(yǎng)殖的禁養(yǎng)區(qū)和限養(yǎng)區(qū)，規(guī)定禁養(yǎng)區(qū)內不得新建畜禽養(yǎng)殖場，已有的畜禽養(yǎng)殖場應當限期關閉。期間，其他一些省（市、區(qū)）也制定了畜禽養(yǎng)殖相應的環(huán)境管理條例。

隨著奶牛養(yǎng)殖標準化、規(guī)模化、集約化程度不斷提高，畜禽養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展帶來的污染問題被提升到一個新的高度。上海、北京等大中城市“十二五”畜牧業(yè)轉型發(fā)展已有新思路，要求進一步科學規(guī)劃畜牧業(yè)發(fā)展空間布局，按照適度規(guī)模、規(guī)范生產、種養(yǎng)結合、生態(tài)平衡的原則，合理規(guī)劃畜禽場建設，發(fā)揮域外基地對保障城市畜產品供應的積極作用，調整產業(yè)布局和產品結構；同時要求著力破解畜牧業(yè)發(fā)展的制約因素，積極探索和推廣符合都市現代畜牧業(yè)發(fā)展要求的糞尿處理模式，繼續(xù)推進不規(guī)范養(yǎng)殖整治工作。

四、我國奶牛養(yǎng)殖環(huán)境管理存在的問題

雖然近年來，中央政府和各級地方政府相繼出臺了一系列畜禽養(yǎng)殖業(yè)環(huán)境管理的政策和文件，但是由于相關法律法規(guī)的頒布相對滯后，且我國政府對畜禽養(yǎng)殖業(yè)環(huán)境保護的重要性宣傳不到位，導致我國規(guī)模化奶牛養(yǎng)殖場環(huán)境管理方面仍然存在很多的問題。

1.奶農對畜禽養(yǎng)殖業(yè)循環(huán)經濟認識不足。由于我國政府對畜禽養(yǎng)殖業(yè)環(huán)境保護的重要性宣傳不到位，相對于其他健康養(yǎng)殖設施設備投入而言，奶牛養(yǎng)殖場（區(qū)、戶）的法人對奶牛養(yǎng)殖業(yè)的環(huán)境保護問題明顯重視不夠。關于牛場糞污不及時處理可能對周圍環(huán)境，尤其水資源環(huán)境污染問題的嚴重性認識不夠，多數以追求眼前的短期經濟效益為主，缺乏長遠的社會、經濟及生態(tài)效益意識。因此，奶農在養(yǎng)殖場的選址布局、場區(qū)設計、設施設備投入等方面，很少能夠考慮到環(huán)境保護，對于環(huán)境保護土建和設施設備往往以投入成本最小為標準，奶農的環(huán)保意識淡薄導致牛場糞污對環(huán)境的壓力日益增強。

2.相關法律體系和社會服務體系不健全。我國對畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染防治的相關法律法規(guī)相對薄弱，有法不依、執(zhí)法不嚴現象時有發(fā)生。在水保護方面，我國《水污染防治法》只是提出“保護和改善水環(huán)境”的目標，并沒有對污染物排放標準做出具體要求，更沒有嚴格規(guī)定養(yǎng)殖業(yè)污染物排放標準。在治理養(yǎng)殖業(yè)環(huán)境污染方面，我國雖然出臺《畜禽養(yǎng)殖污染防治管理辦法》《畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染排放物標準》《畜禽場環(huán)境質量標準》等政策文件，但是這都屬于行政規(guī)范，沒有將其上升到法律高度，執(zhí)行力度較差。且這些規(guī)范的懲罰力度也較小，如《畜禽養(yǎng)殖污染防治管理辦法》中規(guī)定，對違反規(guī)定的行為，僅處1000元以上10000元以下罰款。因此，在實際操作過程中，很難起到法律預防犯罪的作用。

3.國家補貼相對發(fā)達國家仍比較缺乏。奶業(yè)既是一項具有社會效益的產業(yè)，也是一項高風險產業(yè)。高投入、低產出、周期長的特性，決定了“養(yǎng)牛人”資金短缺問題嚴重。對多數奶牛養(yǎng)殖場（區(qū)、戶）而言，投資興建沼氣池、雨污分流設施、購置機械清糞設備以及承擔糞污處理的相關費用存在負擔。發(fā)展循環(huán)奶業(yè)經濟必須依靠國家財政的大力支持，對于牛場糞污處理，歐美發(fā)達國家不僅給予法律、金融、財政等方面的政策扶持，同時予以用地、信貸、稅收等方面的優(yōu)惠措施。與國外發(fā)達國家相比，我國財政資金投向奶業(yè)生態(tài)發(fā)展的數額有限，缺少具體明確的優(yōu)惠政策，金融支持方式偏少，財政補貼對象局限于大中型糞污處理工程，缺乏針對性和靈活性，影響了補貼的效果。

表3 畜禽糞便成分%