刑事立案監督工作的問題與對策

嚴奴國

近年來，隨著刑事立案監督工作力度不斷加大，檢察機關糾正了一批有案不立、有罪不究、以罰代刑的案件，刑事立案監督工作取得了明顯的進展。但從實效上來看，刑事立案監督工作仍然面臨諸多問題，較突出的有兩個方面：

一、偵查機關立而不偵、偵而不結的的現象依然存在

實踐中，檢察機關監督立案后，偵查機關仍存在立而不偵、偵而不結的問題。究其原因主要有四個方面：

一是因為有關立案監督的規定缺乏保障性措施。檢察機關監督立案后，偵查機關出于認識上不同等原因，存在抵觸情緒，雖然不得不立案，但怠于偵查，而法律既沒有明確規定偵查機關消極偵查應承擔的法律后果，又沒有賦予檢察機關有效的督促手段，導致案件偵查遲遲不能得到實質性進展。

二是因為沒有形成有效的協作配合機制。由于偵查的相對封閉性，檢察機關監督立案后很難掌握案件的進展情況。而實踐中，偵查機關的案情反饋機制、檢察機關的提前介入機制、偵檢雙方的信息溝通機制等或尚未建立，或沒有很好地落實，如果偵查機關與檢察機關對立案標準的理解存在分歧，或者偵查機關認定的事實與檢察機關認定的事實存在差異，可能導致在偵查方向上把握不準，立案后的偵查效果不盡如人意，使案件不能及時偵結。

三是因為檢察機關監督立案的重點不突出。實踐中，基層檢察機關因種種原因，監督立案的案件多為盜竊和偶發性搶劫等輕微刑事案件，由于警力有限，偵查機關對此類案件往往重視程度不夠，導致破案效率不高。

四是因為檢察機關跟蹤監督不力。根據最高人民檢察院、公安部《關于刑事立案監督有關問題的規定（試行）》，監督立案后三個月未偵查終結的，檢察機關可以發出《立案監督案件催辦函》，而實踐中檢察機關很少運用這一手段，多數情況下監督立案后就不再過問，對公安機關辦案的督促力度明顯不夠。

二、檢察機關存在片面追求立案監督數量的問題

由于考評機制的不盡科學，加之存在片面的考核觀，一些地方把立案監督案件數量的多少當作反映立案監督工作成績的重要標志，一味追求監督數量，忽視監督質量，影響了法律的嚴肅性和立案監督工作的權威性。

一是監督立案案件起訴、判決率低。2012年以前，我省的監督立案案件起訴率僅維持在40%左右，判決率僅有20%左右。去年調整了考核辦法后情況稍有好轉，起訴率提升到了68.1%，有罪判決率上升到了47.6%。截止今年3月底，去年立案監督的1771起案件僅有877件被法院作出了判決，有多達350起案件仍然處在審查起訴和偵查階段。

二是監督立案案件判處重刑率偏低。2013年我省立案監督案件判處10年以上有期徒刑刑罰的人數雖然同比上升了285%，也僅僅有25人；判處3年至不滿10年有期徒刑的人數同比上升了51%，也只有145人，監督立案案件判處三年以上重刑率僅為20.6%。

三是個別地方為應對考核，與公安機關協商產生默契案、協調案，打擦邊球，存在“假”監督、不按規定范圍和程序監督等現象。

三、對刑事立案監督存在問題的應對措施

改革和完善現行的立案監督機制，是司法改革的任務。但要解決上述問題，我們不能坐等立法和監督機制的完善，而應該從當前的現狀出發，充分發揮主觀能動性，制定出一套行之有效的對策，最大限度發揮立案監督的作用。

（一）全面、全程使用檢察機關統一業務應用系統

檢察機關在辦理立案監督案件時，應當全面、全程使用統一業務應用系統開展相關工作。在進行立案監督流程創建時，要嚴格執行《全國檢察機關統一業務應用系統使用管理辦法》的相關規定，在系統內創建文書、審批、用印。公安機關制作的不予立案決定書和不立案理由說明書等相關工作文書，必須掃描上傳，作為附件進行網上歸檔，任何人不得違反要求脫離該系統辦理有關業務事項。這樣，一方面可以增強刑事立案監督工作的規范性，一方面可以在一定程度上避免默契案、協調案、擦邊球案的發生。

（二）加強與公安機關的協調配合

一是檢察機關應當嚴格遵守高檢院偵查監督廳《偵查監督部門實施刑訴法若干問答》的相關規定。對當事人的報案、控告、舉報受理后公安機關長期不作出是否立案決定，當事人向人民檢察院提出的，人民檢察院應當受理并進行審查，認為符合刑事立案條件的，應當將案件線索移送有管轄權的公安機關，并要求公安機關書面回復審查處理情況。公安機關未在合理期限內作出立案或者不立案決定，也未向人民檢察院說明情況的，人民檢察院方可進行立案監督。

二是建議公安機關內部考核工作要以檢察機關立案監督數據為依據，包括接到檢察機關《通知立案書》或《通知撤銷案件書》后立案或撤案的案件；接到檢察機關《要求說明不立案理由通知書》或《要求說明立案理由通知書》后主動立案或撤案的案件以及檢察機關發出立案監督案件催辦函催辦的案件。

三是各級檢察機關必須按季度將立案監督案件數字與公安機關進行確認，確認函上必須有公安機關相關辦案部門負責人親筆簽名和加蓋公安機關公章。未經確認的立案監督數字不能作為考核依據。

這樣，既可以使檢察機關認真對待刑事立案監督工作，避免工作的隨意性，又可以促使公安機關對檢察機關監督立案的案件引起重視，主動提高辦案質量和效率。同時，還有利于檢察機關與公安機關對監督立案的案件達成共識，形成工作合力。

（三）完善立案監督工作考核機制

對立案監督工作的考核應當實現從以數量為重心向數量、質量、效果并重的轉變，從年終考核向動態考核的轉變。

一是應當設置合理的考核內容，以立案監督案件的生效有罪判決率為引導，堅決遏制不注重案件質量、片面追求辦案數量、監督重點不突出的現象，真正實現立案監督工作數量、質量和效果的統一。

二是省級檢察機關應當定期對全省檢察機關辦理的立案監督案件進行檢查和分析研判，對于不符合立案監督案件標準的，要求立即糾正，并視情節予以通報批評或者建議有關部門給予紀律處分，實現對立案監督工作的動態監督、過程監督，提高權力運行的合法性、嚴肅性。

（四）完善立案監督工作機制

一是在偵查機關設立檢察官聯絡辦公室。檢察機關可以根據工作需要，在公安刑偵大隊、經偵大隊及派出所設立檢察官聯絡辦公室，通過登陸其警務信息平臺、列席刑事案件例會、查閱相關案卷材料、定期召開工作推進會等形式，拓寬立案監督案源渠道，增強與偵查機關的信息溝通，介入立案監督案件的偵查活動，加強對案件偵查工作的督導，保證立案監督工作的順利開展。

二是落實建議更換辦案人制度。2011年10月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部聯合發布《關于對司法工作人員在訴訟活動中瀆職行為加強法律監督的若干規定（試行）》規定了建議更換辦案人制度。這一規定，彌補了檢察機關立案監督手段剛性不足的缺憾，檢察機關應當認真落實，對立而不偵、偵而不結的或確有嚴重違反法律規定、不依法履行職務、影響公正司法等行為的，及時提出建議更換辦案人，確保監督的力度和實效。

三是建立檢察官辦案責任制。推進檢察官辦案責任制改革試點工作是正在進行的司法改革和檢察改革的重要內容，偵查監督部門要以此次改革為契機，成立主任檢察官辦案組，明確主任檢察官的權力和責任，對立案監督案件實行誰辦案、誰負責、終身負責，強化偵查監督人員的辦案責任意識，端正工作態度，著力提高立案監督案件質量。