關于檢察機關法律文書公開幾個具體問題的思考

李大槐

十八屆三中全會通過的中共中央《關于全面深化改革若干問題的決定》提出：“推行審判公開、檢務公開。增強法律文書說理性，……進一步規范查封、扣押、凍結、處理涉案財物的司法程序。”曹建明檢察長在2014年1月召開的全國檢察長會議強調：“細化各檢察環節執法辦案公開的內容、對象、時機、方式，建立不立案、不逮捕、不起訴、不予提起抗訴決定書等檢察機關終結性法律文書公開制度，增強法律文書說理性……”。檢務公開特別是法律文書的公開已作為深化檢察改革重要內容之一，納入到整個司法體制改革進程中。深入思考檢察機關法律文書的公開問題，對于切實保障公民知情權，以公開促公正，提升檢察管理水平具有重要意義。

一、如何理解和把握終結性法律文書

什么是“終結性法律文書”？目前還沒有明確的定義。有學者論述，司法裁判活動應當具有一種“終結性”，也就是法院在作出生效裁判之后，非依法律明確規定，不得啟動對案件的再審程序；控辯雙方之間的利益爭端一旦由裁判者生效判決的形式加以解決，一般就不得再將這一爭端納入司法裁判的范圍。[1]在我國刑事、民事訴訟架構中，并非只有法院才能作出終結性裁決，法律也將一些案件的終結權力賦予給檢察機關，若干類型的案件可由檢察機關作出終結性決定，如不起訴決定即為檢察機關作出的終結訴訟案件決定。檢察機關一旦作出決定，訴訟程序即行終止，案件隨之終結。因此，檢察機關作為司法機關，根據證據、事實和法律作出的最終決定，也應當認定與人民法院生效裁判具有同等性質。

檢察機關所作的終結決定有二個特征，一方面，已處于刑事訴訟活動終端，是檢察機關作出的最終決定，具有終結程序的性質；另一方面，再次啟動程序必須有法定理由。如撤銷案件的決定，根據《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》（《以下簡稱《訴訟規則》）第302條規定：“人民檢察院直接受理立案偵查的案件，撤銷案件以后，又發現新的事實或者證據，認為犯罪需要追究刑事責任的，可以重新立案偵查。”由此可見，撤銷案件再次啟動的“法定理由”需要符合二個條件，發現新的事實或者證據，需要追究刑事責任。因此，“終結性法律文書”可以理解為，檢察機關根據法律規定，在程序上對當事人法律關系作出終局性決定的文書，該文書一旦生效，除非有法定事由，不得再次啟動訴訟程序。從這個角度出發，檢察機關的終結性法律文書主要包括《不立案通知書》、《撤銷案件決定書》、《不批準（予）逮捕決定書》、《不起訴決定書》、《不支持監督申請決定書》、《不予提起抗訴決定書》等，限于篇幅，以下主要對不立案、不起訴、不批捕、撤銷案件及相關決定法律文書進行闡述。

二、相關法律文書的公開原則

（一）不立案法律文書的公開原則

職務犯罪線索初查后的不立案，建議“以不公開為原則，公開為例外”。根據相關規定，職務犯罪線索的初查一般秘密進行，公眾和被調查對象對調查不知情。為保護被調查人合法權益，確保檢察機關執法的連續性、嚴肅性，維護檢察機關執法公信力，經過秘密初查決定不立案的，相關法律文書一般不公開。但是對于實名舉報、其他單位移送的案件線索，根據《訴訟規則》的規定，經過初查決定不立案的，偵查部門應當制作不立案通知書，答復舉報人，送達線索移送單位。這兩類不立案的線索，由于初查同樣秘密進行，基于前述理由，同樣不宜對社會公開，但應當主動對實名舉報人、線索移送單位公開。對于因錯告給被控告人造成不良影響的，為保護被控告人合法權益，經被控告人申請，應當向社會公開，以恢復名譽，消除影響。而誣告陷害，經查證屬實的，還應當向社會主動公開移送有關單位處理的情況及法律文書。

對于不予受理監督申請、刑事申訴、國家賠償申請經審查后不立案的，基于前面的分析，這三類法律文書應堅持全面公開原則。

（二）撤銷案件、終止對犯罪嫌疑人偵查決定法律文書公開原則

撤銷案件決定無論在程序上還是實體上都已經對案件作出了終結性決定，因此撤銷案件決定書應堅持全面的公開。由于撤銷案件決定書只是填充式法律文書，建議公開時應當附撤銷案件的說理文書，以達到釋疑解惑，平息社會矛盾的目的。終止對犯罪嫌疑人偵查決定由于本身不具有終結案件程序的性質，因此不應公開此決定文書。

（三）不逮捕法律文書的公開原則

不批準逮捕案件法律文書一般包括《不批準逮捕決定書》和《不捕理由說明書》兩種。從保障公民知情權、避免超期羈押、促進公正廉潔辦案等角度出發，三種不逮捕情形的《不批準逮捕決定書》應當完全公開。

而對于《不捕理由說明書》的公開，應當區別對待。一是不構成犯罪不逮捕決定已認定為終結性決定，《不捕理由說明書》應當完整、全面的公開。二是不具有社會危險性不逮捕案件，由于決定本身不具有終結性，其法律文書的公開，應當綜合平衡保障犯罪嫌疑人和其他訴訟參與人知情權與確保訴訟程序順利進行之間關系，建議《不捕理由說明書》以限制公開為宜。經訴訟參與人申請，可對其公開。三是對于證據不足不逮捕決定，從司法實踐看，由于存在證據不足情形，偵查活動一般會繼續進行。同時，偵查取證活動又具有很強的對抗性，公開相關證據的不足，某種程度上等于告知偵查對象下一步偵查方向、內容，公開的風險非常大。為避免給偵查工作造成不必要的麻煩，此種《不捕理由說明書》一般應對法律文書進行相應的技術處理后，依當事人申請或者在案件偵查終結后再公開。

（四）不起訴法律文書的公開原則

基于前面的終結性分析，法定不起訴、相對不起訴《不起訴決定書》應該可以完整公開。但由于《不起訴決定書》屬于敘述性法律文書，存疑不訴的《不起訴決定書》如果完全公開，也存在與證據不足不逮捕的《不捕理由說明書》同樣的公開風險。因此，存疑不訴《不起訴決定書》公開時也應進行必要的技術處理，以避免影響繼續偵查。

值得注意的是，對于不立案、撤銷案件、不批捕、不起訴等終結性法律文書的公開，還應當綜合平衡個人權利、國家和社會公共利益的需要。建議限制或禁止以下案件法律文書的公開：一是涉及危害國家安全犯罪、恐怖活動犯罪、邪教組織犯罪、未成年人犯罪的案件；二是涉及商業秘密、婚姻家庭、個人隱私的案件；三是共同犯罪案件尚未作出最終處理結果的刑事案件；四是死刑案件。

三、關于查封、扣押、凍結涉案款物處理結果文書的公開問題

涉案款物是指司法機關在辦理案件過程中，依法查封、扣押、凍結的違法所得、與犯罪有關的款物、作案工具和非法持有的違禁品等。本部分主要論述檢察機關自偵部門在辦理案件中依法使用的查封、扣押、凍結涉案財物處理結果文書公開問題。

在終結性法律文書公開以后，作為與訴訟配套進行的對物的強制措施的查封、扣押、凍結涉案財物處理結果文書，我們認為也應當公開。理由如下：第一，記載有涉案財物情況的起訴書、不起訴書都已將查封、扣押、凍結財物應作何種處理進行了公開，作為記載實際執行情況的查封、扣押、凍結財物處理決定書及其清單就沒有理由不公開。《訴訟規則》第393條第2款規定：“起訴書主要內容包括：……（四）起訴書應當附有涉案款物情況。”第408條第2款規定“不起訴決定書主要內容包括：……（五）查封、扣押、凍結的涉案款物的處理情況。”由于涉案財物系案件的一部分，無法與案件進行切割，真實反映涉案財物實際處理結果的決定書及其清單的公開，有助于彌補涉案財物公開上的缺失。第二，查封、扣押、凍結涉案款物處理結果文書公開，有助于提升辦案質量和執法規范化水平，促進司法機關廉潔辦案。涉案扣押款物的扣押和處理歷來是社會關注檢察機關規范執法的焦點問題，也是導致涉檢上訪申訴的重要誘因。[2]相關法律文書的公開，會完整、清晰呈現整個案件涉案財物處理全過程，既方便社會監督，以公開促公正，又能避免已公開法律文書與實際處理結果不一致的情況。第三，查封、扣押、凍結涉案款物處理結果文書公開，也可以與不起訴書、起訴書相互印證，增強執法辦案的說服力，提升執法公信力。涉案款物處理結果文書應當盡可能與不起訴等終結性法律文書同步公開，以增強公開時效性。

注釋：

[1]陳瑞華：《司法權的性質—以刑事司法為范例的分析》，載《法學研究》2000年第5期。

[2]向澤選：《案件管理：強化內部監督的又一抓手》，載《檢察日報》2012年1月11日。