檢察權監督行政權的空間及路徑選擇

劉紹軍　汪世領　彭國強

檢察權與行政權是在我國憲政體制下兩種不同性質的國家權力，相互獨立又相互關聯。兩種獨立的國家公權力聯接的節點就是“監督”。“沒有對行政行為的法律監督，就不是完整意義上的法律監督權。”[1]檢察權本質是法律監督權，監督國家法律統一正確實施。行政權是執行國家法律實施的權力，具有擴張性、膨脹性。在當今，行政權往往伴隨一個人從“搖籃到墳墓”，容易異化為侵犯公民權利、國家利益和社會利益的行為。因此，為保障法律正確實施，保障行政權在法治軌道運行需要檢察監督。

一、檢察權監督行政權的基本特征

第一，單向性。在我國憲政框架下，檢察權與行政權本質屬性決定監督的單向性特征，即檢察權獨立行使，監督行政權合法性運行，但不受行政權的制約與約束。第二，程序性。檢察權監督行政權不具有實體上處分，只是通過檢察建議、抗訴、行政公訴等形式啟動相應的法律程序，通過其它公權力機關，進行實體處分，糾正不當或違法的行政行為，防止行政權偏離法治的軌道。第三，主動性。檢察官作為“法的守護人”角色，在保持客觀公正的情況下，可以不經當事人的申訴，直接主動去監督并糾正行政權的濫用等行為。第四，公益性。檢察官是國家利益、社會利益的代表，“社會公益性是檢察權賴以生存、發展的內容”。[2]檢察官在不違反私法自治的原則下，運用檢察權監督并防止行政權損害國家社會公共利益的行為。

二、檢察權監督行政權的空間范圍及表現形式

（一）在行政訴訟中的檢察監督

《行政訴訟法》第64條規定，行政抗訴是檢察權監督審判權是否合法行使的一項制度，監督對象是生效的行政判決、裁定是否違反法律規定。但它是否對行政行為（行政權）也進行了監督在學術界則有不同的見解，一種意見認為行政抗訴是檢察權對行政機關實施法律監督的基本形式之一，另一種意見認為行政抗訴是檢察權對審判權的監督，不是對行政權的監督。筆者贊成第二種意見，理由是：行政判決是法院對行政機關的具體行政行為是否合法的一種判斷，是國家審判權對行政權的監督與制約。檢察機關對法院的裁判提起抗訴，是針對原裁判認定的事實、適用的法律及法定程序是否正確合法提起的抗訴，檢察機關具有這項程序的權力，目的是啟動再審程序，并不實質審查行政機關的具體行政行為合法性（行政權的運用）。因此，檢察機關在行政訴訟中并不對行政權進行監督。

（二）行政執法檢察監督是對行政權的監督

行政執法檢察監督是我國司法實踐中一項創新，是檢察權直接監督行政權一種表現形式。其法律依據是《憲法》規定檢察機關是法律監督機關，《憲法》是根本法，具有最高法律效力，是判斷一切違法行為的最高標準；其歷史淵源是我國御史制度和列寧的一般監督權的思想，御史監督包括對行政權、司法權等權力的監督，“也是一項沒有實體性決定權的程序性權力”。[3]列寧一般監督權的思想在我國1954年《憲法》第81條中有充分的體現。那么，在實踐中行政執法檢察監督具體表現形式如下：

1.檢察建議。檢察建議是人民檢察院履行監督職責的一種形式，要求消除妨礙法律正確實施的情況，主要針對在行政機關對某一行業領域執法時不當或非法行使權力產生的一些共性問題進行監督，檢察建議發出的前提是，當事人一般不能通過申訴、復議、訴訟等其他途徑解決行政權侵害國家、社會公共利益及公民合法權益問題。比如，《山東省檢察機關集中開展行政執法檢察監督試點專項工作實施方案》中，對涉農、土地資源、環保、社會保障等領域違反社會公益行政不作為、亂作為，要求通過督促起訴、檢察建議等方式進行監督。

2.提起行政公訴。行政公訴是指檢察機關對行政機關違反法律規定，侵犯國家利益、社會公共利益的行為，向法院提起訴訟，由法院追究其法律責任的活動。該種方式在有的地方已進行了成功的實踐。比如，河南省宜陽縣檢察院以原告的身份對該縣工商局違規收取300余家企業合同鑒證費提起訴訟，縣法院依法支持了檢察院的訴訟主張。[4]

三、檢察權監督行政權的路徑選擇

從立法與檢察實踐中來看，我國還沒有建立檢察權監督行政權制度，沒有統一立法程序，但我們可以借鑒兩大法系中檢察權監督行政權成熟的經驗做法，結合我國本土文化資源，創建檢察權監督行政權具體制度，使我們有章可循，為以后的立法完善提供一種新思路。檢察權監督行政權具體制度主要內容就是行政執法領域的檢察建議程序與行政公訴運行程序以及二者程序如何銜接問題。

（一）域外的做法

1.瑞典議會監察員。它是在《憲法》保障前提下監督國家機關（包括行政機關）的不當或違法行為。議會監察員受理公民對國家機關的申訴，有調查權、視察權、建議權甚至提起紀律處分特別報告，但無權推翻行政機關的決定，申訴人如果對處理結果不滿，可尋求司法手段。議會監察員制度與我國檢察權監督行政權特征有相似性，都有《憲法》保障，且具有程序性、單向性、主動性、公益性等特征，但我國法律提出檢察建議程序中并沒有調查權、報告權等權力，應當加以借鑒。

2.域外行政公訴。在美國，聯邦檢察總長和檢察官都有權決定并參與涉及到社會公益任何行政案件，但要求必須先行調查，然后才能提起訴訟。德國1960年頒布《德國法院法》專門確立公益代表人制度，即各級檢察官作為公益代表人參與各級行政法院的行政訴訟，并享有上訴權和變更權。英國也有類似的制度，英國檢察總長在提起行政公訴時，還可以申請對一般違法行政行為禁止令判決。

總而言之不管英美法系檢察總長理論，還是大陸法系公益代表人制度，檢察官從公共利益出發，監督制約行政權，體現權力制約權力的憲政精神，我國也不應例外。

（二）行政公訴前置程序——檢察建議程序

檢察建議是以軟性約束的形式監督行政權，其實質是提醒行政機關對行政決定重新進行審慎的考量。檢察建議的效力只是引起一定的程序，即接受檢察建議的行政機關應當在規定期限內作出處理，并書面回復人民檢察院。行政機關置若罔聞，不作出處理的，檢察機關對公共利益考量后，可以作出是否提起行政公訴的決定。[5]筆者認為，在檢察機關作出檢察建議過程中，應當賦予檢察機關調查權。調查權是檢察建議運行程序的核心問題，檢察官行使調查權，向行政執法單位和有關公民調查取證，不得拒絕。檢察官只有取得了第一手資料才能對行政執法活動合法性作出全面客觀的判斷，增強檢察建議的說服力。若不賦予調查權，難以取得監督的證據材料，人民檢察院的法律監督就會變得蒼白無力。賦予調查權也為后續行政公訴程序提供證據材料，為檢察官正確作出行政公訴提供事實依據。

（三）行政公訴程序[6]

當檢察機關的檢察建議等方式不足以阻止違法行為的情況下，才能用公訴權抗衡。因此，檢察機關的行政公訴權具有強制性的特征，相對于檢察機關的檢察建議等柔性行為而言，公訴權是作為強制性啟動行政訴訟司法審查程序的一種訴訟活動。它與檢察建議程序的關系，從司法權本質角度來看，公訴權介入行政訴訟的深度和廣度應該是最后的，它不僅不排斥其他一切對行政違法進行監督和救濟的可能渠道和手段，還為檢察建議等手段提供優先適用的空間。

行政公訴是一個程序繁瑣、期間較長的過程，為避免違法行政行為的進一步實施可能給國家和社會公共利益帶來無法挽回的重大損失，仿照英國行政公訴制度中的禁止令程序，在將來的立法中應當規定訴前臨時禁令程序。經檢察機關、公益社團甚至公民個人的申請，由法院審查決定迅即暫停該行政行為，是一種必要的訴前救濟措施和制度安排，以達到防止行政權濫用的目的。在整個行政公訴運行過程中，應當是必不可少的一環。

1.行政公訴具體運行程序。

（1）行政公訴范圍。在目前的情況下，應當堅持有限干預原則，我們可將違反國家有關法律，侵犯社會公共利益或某些涉及公民重大利益損害的案件納入行政公訴范圍，具體而言：（a）造成國家財產損失或國有資產流失的重大行政違法行為。國家財產事關國家利益，諸如稅務機關不收或少收稅等行為將給國家造成損失。（b）造成嚴重環境污染或資源破壞的行政作為與不作為。負有監管職責的行政機關，對污染環境和破壞資源的行為置之不理；有的甚至濫用職權，對不符合資質的單位和個人濫發行政許可等，只顧眼前利益，忘記長遠利益，極有可能導致資源環境危機的案件。（c）擾亂市場秩序與宏觀經濟管理秩序的重大行政違法行為。對于基于地方保護主義或是部門利益擾亂市場秩序或是違反《會計法》、《金融法》等妨害國家宏觀調控的行為，行政機關不處罰或本身就是實行者，檢察機關有權行政公訴。（d）造成公共利益損失的部分抽象行政行為。抽象行政行為涉及對象的不確定性決定了客觀存在的公共利益性，而行政機關大部分的違法行為都以內部規范性文件為依據，使其具有合法的“外衣”。檢察機關對違法抽象行政行為提起行政公訴，應嚴格限制范圍，主要是行政規章以下的規范性文件。（e）其他侵害公共利益或重大侵民的行政案件。比如政府違法占用處理公共設施，土地開發中的不合理利用等問題；或案件標的較大、涉及人數較多、爭議較大、案情復雜的具有重大社會影響的行政案件；或不法行政行為雖侵犯個體利益，但后果十分嚴重，受害人由于種種原因不能自行起訴而請求檢察機關援助的行政案件等等。

（2）立案。這是檢察機關對行政訴訟案件行使檢察權的起點。一般而言，只有公益確實受到違法行政行為危害，影響到多數公民的合法權益，無法通過現行《行政訴訟法》提起訴訟，檢察院才可考慮是否立案，同時還應具備以下條件：（a）存在嚴重行政違法行為，并且這些違法行政行為造成的危害后果或社會影響是嚴重的，危害公共利益。（b）屬于檢察機關提起行政公訴的管轄范圍。（c）具有由檢察機關作為國家公訴人提起行政公訴的必要。

（3）行政公訴案件的審查。內容應當包括：（a）行政違法事實。（b）行政對象的權益是否確實受到侵害。（c）確認行政違法行為的證據是否確實、充分。（d）審查是否符合提起行政公訴的條件。對于決定提起行政公訴的案件，由檢察官制作行政起訴書，代表人民檢察院向人民法院提起行政訴訟；對于不符合提起行政公訴的案件，則視情況作出不起訴、或撤銷案件的決定。

（4）庭前及庭中程序。此程序主要是指檢察機關在提起行政公訴后，參與法庭行政訴訟審判程序的過程。此程序按先后依次為：（a）調閱涉案卷宗。（b）調查和核實有關證據，制作行政起訴書。（c）以公訴人的身份出庭參與訴訟。其中包括宣讀行政起訴書；出示書證、物證和視聽資料；宣讀鑒定結論和勘驗報告；對出示的證據進行詢問和質證；發表出庭意見并進行必要的辯論。（d）同時對法庭審判過程是否合法履行法律監督職責。

（5）審判程序終結后果。主要是指對行政公訴案件裁判結果是否承擔法律責任的問題。如果人民法院的裁判支持檢察機關的訴訟請求，撤銷或變更了行政行為，則其判決的法律后果主要由被告行政主體承擔。在這種情況下，檢察機關還可以根據行政公訴過程中了解和掌握的情況，就完善相關的行政過程中管理、追究有關責任人的行政或法律責任以及防范類似情況的發生，向作出行政行為的行政機關或其上級行政機關或其他有權機關，提出責任追究檢察建議，這類似于瑞典議會行政監察員制度的紀律處分報告。對嚴重失職者，可向職務犯罪偵查部門移交相關案件線索。

如果法院駁回檢察機關的訴訟請求，對于一審裁判，檢察機關認為確有錯誤的，可以向上一級人民法院提出抗訴，同時將抗訴書抄送上一級人民檢察院。上級人民檢察院如果認為抗訴不當，可以向同級人民法院撤回抗訴。對于生效終審判決，法院駁回檢察院公訴請求，是法院對行政機關行政行為合法性確認。因而并不存在判決后果需要承擔的問題。同時，由于檢察機關是代表國家利益或公共利益起訴的，根據檢察監督權的性質，它是一項程序性的權利，其提請法院啟動行政審判程序，對可能存在問題的行政行為進行審查的目的已經實現，可以認為已經履行了法律賦予的法律監督職責，理應尊重和接受人民法院的終審判決。

2.行政公訴保障措施。首先，訴訟費用的承擔。行政公益訴訟不是為了個人利益進行的訴訟，而是為了公共利益，檢察機關不應承擔任何費用。其次，訴訟時效。檢察機關提起行政公訴最終目的是維護國家利益和社會利益，檢察機關提起行政公訴案件不應受到訴訟時效的限制。

注釋：

[1]張智輝、謝鵬程：《現代檢察制度的法理基礎—關于當前檢察理論研究學術動態的對話》，載《國家檢察官學院學報》2002年第4期。

[2]洪浩：《檢察權論》，武漢大學出版社2001年版，第89頁。

[3]孫謙主編：《中國特色社會主義檢察制度》，中國檢察出版社2009年版，第57頁。

[4]田凱：《論行政執法行為的法律監督》，載《中國法學會行政法研究會2006年年會論文集》，第682頁。

[5]參見胡衛列：《論行政公益訴訟制度的建構》，載《行政法研究》2012年第2期。

[6]參見孫謙：《設置行政公訴的價值目標與制度構想》，載《中國社會科學》2011年第1期。