檢察公信力建立的障礙及其應對方法

杜之平

司法是實現、維護和保障社會公平正義的最后一道防線，司法公信力是人們堅定法律信仰、增強守法意識的航標。司法公信力出現危機，需要法律監督加以化解。然而，在法律監督也受質疑情況下，檢察機關應當認真面對問題，查找原因，在堅持司法改革基本遵循前提下，創新檢察體制和工作機制，增強檢察公信力，確保依法獨立公正行使檢察權。

一、當前檢察公信力障礙的外在表現

檢察公信力是司法信用和公眾信任的統一體。當前，檢察公信力減弱，出現司法信用障礙和公眾信任折扣，主要表現在以下幾個方面。

（一）檢察權欠缺穩定性

檢察權合法性的確認、獨立性的保障、公正性的實現，需要《憲法》和法律予以權威規定。檢察機關雙重領導體制以及內部管理行政化弊端，客觀上造成檢察獨立性缺失。執法辦案往往憑借檢察人員知識和經驗，同類案件、相同情節，罪與非罪，是否批捕起訴，各地存在差異，甚至同院、同期都有所不同，讓檢察公正飽受詬病。由于法的一般性規則難以窮盡千姿百態的事實狀態，對法律條文沒有具體規定，但確實違反法律原則并存在社會危害的行為，檢察機關予以處理，難免讓公眾對合法性產生質疑。一旦有法不依、執法不嚴、違法不究、司法不公等問題反響強烈，立法往往迎合片面化批評，不去深究體制和機制問題，簡單化在司法授權上予以調整，對公眾法律信仰產生誤導，傷害司法穩定性。比如，死刑案件復核權力的約束、簡易程序刑事案件監督等方面規定，是為了平息公眾對個別冤案的不滿。對免于起訴權力的取締、民事行政案件抗訴權力的收窄，是放大了個別地方濫用檢察權的不良影響。事實上，這些問題不是制度的問題，而是執行制度的檢察人員的問題，改革并沒有從監督制約機制、考核評價機制上去查找和解決深層次問題，其合理性需要再認識。

（二）訴訟程序不重規范性

黑格爾認為，依法定程序進行司法活動，是保障公民權利的一種手段，它“使當事人有機會主張他們的證據方法和法律理由，并使法官得以洞悉案情”[1]我國刑事訴訟受重刑主義思想影響，重視有罪、罪重證據采信，而輕視無罪、罪輕證據采信，不充分聽取犯罪嫌疑人或被告人陳述和辯解，消極對待被害人意見，應當告知當事人訴訟權利而不告知，嚴重侵犯當事人合法權益。檢察機關受辦案指標、掛牌督辦等因素影響，不夠法律規定標準而立案、批捕、公訴，擴大打擊面，貽患無窮。近年來貫徹寬嚴相濟刑事司法政策又矯枉過正，有的地方錯誤理解從寬政策，對可捕可不捕、可訴可不訴不分具體情況一律不捕、不訴，出現再犯罪增多、屢打屢發等現象。刑事訴訟中濫用強制措施、刑訊逼供、超期羈押等侵犯人權問題屢禁不止，損害了法律的權威和公信。

（三）案件處理忽視及時性

訴訟及時性是司法效率的同義語，體現國家、訴訟當事人及社會公眾對訴訟過程和結果時效上的期望與要求。貝卡里亞認為：“懲罰犯罪的刑罰越是迅速和及時，就越是公正和有益”[2]。訴訟時間越短，在人們心目中，犯罪與刑罰這兩個概念的聯系就越突出、越持續，因而，人們就很自然把犯罪看作原因，把刑罰看作不可缺乏的結果，從而堅信訴訟的公正。如果案件遲遲得不到處理，無論對于長期處于待決狀態的犯罪人，還是對于遭受犯罪傷害的被害人，都是不仁。從檢察實踐看，超時限辦案、拖延辦案、公檢法相互“借時辦案”等訴訟遲延情形，盡管最終判決懲罰了犯罪，但它是以犧牲公民個人合法權益為代價的，給人的印象不像是懲罰違法犯罪，倒象是表演。在眾多違背訴訟及時性原則的司法行為中，超過法律規定的期限，違法羈押犯罪嫌疑人、被告人的行為，即超期羈押行為，是嚴重違反訴訟及時性原則的，它增加了“捉摸不定給犯罪嫌疑人帶來的無益而殘酷的折磨”[3]。特別是被害人，往往會因為遭到慢待而在彷徨中感到被司法漠視，受到“第二次傷害”。

二、影響檢察公信力原因分析

（一）工作領導體制不完善，影響公正

根據《憲法》和《人民檢察院組織法》規定，檢察院既要接受同級黨委領導，還要接受上級檢察院領導，這種雙重管理體制中，存在黨委管理范圍不確定，方式不規范，上級檢察院和同級黨委職責不清、管人管事脫節等問題。檢察機關對黨的領導、人大監督、社會監督缺乏正確認識，強調服從地方大局、中心工作，忽視檢察獨立。有的地方領導違背集體行權原則，對具體案件直接批示，干預司法。國家實行以“分灶吃飯”為主要內容的財政體制，檢察機關人員工資、業務經費，由各級政府預算支付，在財權、物權、人權等方面對地方具有完全的依賴性，難免產生地方保護主義。

（二）業務運行機制不科學，影響效益

司法機關“分工負責、互相配合、互相制約”屬于原則性規定，檢察機關雖然以規范性文件細化，但具體執行中存在搖擺。講配合，就成了“一家人”無原則的“一致對外”，對明顯的執法不規范、不公正、寬嚴不當問題也不監督糾正。講制約，就是針尖對麥芒，吹毛求疵，對明明可以避免的違法不提醒，等出了問題才糾錯。長期以來，程序工具論根深蒂固，辦案人員一方面否定違法辦案程序，另一方面又肯定這些程序取得的打擊犯罪“成果”，造成違法辦案等問題難以杜絕。辯護和檢控之間權能不對等，律師在刑事訴訟中會見難、閱卷難、調查取證難“三難”，影響辯護職能發揮。檢察自由裁量權缺乏有力度的監督，同案不同處時有發生。執法辦案長期沿用“辦案人員承辦，部門負責人審核，領導決定”的行政審批、集體負責模式，使檢察人員成為辦案垂直管理底部一個點，不符合司法直接性、親歷性特別是獨立性要求。從外部監督看，黨的領導、人大監督、政協民主監督、輿論監督、公眾監督內容和范圍廣泛，但實際監督中存在隨意性、落實難。檢察機關的人民監督員制度，外部監督剛性不夠，當事人和公眾對此信任度不高。

（三）隊伍建設體系不健全，影響形象

檢察人員教育培訓制度不健全，規劃滯后、內容單一、方式簡單、管理不善、機制不活，導致專業化程度低、科技含量不高、效果不理想。檢察機關與組織人事部門之間對教育培訓缺乏協調溝通，存在多頭培訓、重復培訓問題。培訓與使用嚴重脫節，學不能用，用無處學。檢察人員管理參照公務員管理，導致追名求官，荒廢業務，人才流失。內部監督制約不成體系，“約法三章”、“四條禁令”、“九條卡死”、“十項紀律”等沒有嚴格執行。晉職困難、經費緊張、福利較差的困擾，使公正廉潔受到嚴峻考驗。在社會矛盾日益向司法聚集情況下，檢察職業風險增加，檢察人員及其家屬的人身、財產安全因履職受到威脅，而國家提供的安全保護措施顯然不夠，檢察辦案存在畏難情緒。近年來，檢察經費、裝備有了較大改善，但仍然不能適應快速發展的工作需要。

（四）檢務公開執行不徹底，影響溝通

《憲法》、法律和最高人民檢院規范性文件對檢務公開提出明確而具體的要求，保障公眾知情權、表達權、參與權和監督權，提高了檢察公信力。但是，檢務公開的范圍較窄，內容不夠全面，工具化、表演化現象明顯。檢務公開形式單一，公開什么、公開到什么程度、什么時候公開等，均由檢察機關決定，存在隨意性。有些公開規定執行不到位，如對當事人的訴訟權利交待不清、對當事人的訴訟請求不予回應、不尊重當事人陳述和辯論權利、檢察決定說理不到位等現象依舊存在。檢察開放日的節點有限，司法權力運行透明化程度不高。

三、深化改革提高檢察公信力對策

（一）立法強化權能，樹立檢察權威

各級檢察機關要認真配合做好深化體制改革的調查研究，為立法提供參考，推動管理體制改革，實現省以下地方檢察院人財物統一管理，建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度、檢察人員分類管理和職業保障制度。積極促進健全檢察權運行機制，優化職權配置，加強和規范對司法活動的法律監督和社會監督。檢察委員會作為最高決策機構，其職能和成員職權應拓展，委員選任應杜絕行政照顧，從品學能兼優的高等級檢察官中考察任用。完善主訴（主辦）檢察官辦案責任制，讓檢察官獨立對公正和公信負責。檢察機關作為法律監督機關，需要賦予違憲審查的職責和權限，介入立法監督特別是司法解釋、地方立法和行政立法監督，保障立法嚴肅性和權威性。

（二）優化職權配置，發揮檢察效益

認真研究檢察權在各種訴訟之中、上下級檢察院之間、檢察院各內設機構之間的優化配置，建立“上下統一、橫向協作、內部整合、總體統籌”的一體化工作機制，加強上下、橫向、內部三維協作，提高工作效率。程序公正是“看得見的正義”，是實體公正賴以存在的基礎，它是保障當事人合法權益的載體。要進一步規范查封、扣押、凍結、處理涉案財物的程序，建立超時限辦案責任追究制。嚴格實行非法證據排除規則，健全錯案防止、糾正、責任追究機制。改變刑事案件“構罪即捕”和“一捕到底”錯誤觀念，將羈押必要性審查從偵查監督環節擴展到審查起訴直至判決環節，防止羈押侵權。規范檢察官自由裁量權，引進判例機制，減少“同案不同處”、“同案不同判”、“同罪不同罰”。健全國家司法救助和法律援助制度，尊重和保障人權。進一步完善律師介入刑事訴訟相關程序，保障律師會見權、閱卷權、調查取證權、申請變更強制措施權、辯護權，增強控辯對抗程度。認真執行“庭前會議”新規，法院、檢察院、當事人和辯護人、訴訟代理人等多方會談，為順利庭審做好準備。建立死刑復核案件申訴受理、備案、審查和辦理制度，探索有效開展死刑復核監督措施。監督社區矯正工作，加強特殊人群幫教，預防再犯罪。在檢察系統，明確界定上下級檢察官的領導、指導和監督關系。進一步完善檢察為民制度，貫徹落實黨的群眾路線，問政于民，問需于民，問計于民，正確對待群眾訴求，維護群眾合法權益，依靠群眾推動檢察事業科學發展。

（三）完善內外監督，預防檢察腐敗

檢察權依法獨立公正行使，必須通過內部自我約束和外部監督實現。內部而言，要規范司法辦案流程，保證辦案環節符合程序性規定，體現效率和效益。重視建立健全犯罪嫌疑人、被告人、被害人以及其它當事人權利義務告知制度，控告申訴案件首辦責任制度，舉報保護獎勵制度，處理集體訪、告急訪和上訪老戶問題制度等，維護當事人合法權益。加強黨風廉政建設，嚴格教育、管理、監督檢察人員。按照“收支兩條線”規定，將涉案款項一律上交財政，不得私設小金庫。對外而言，建立健全重大事項和大要案件向黨委請示和向人大報告、備案制度，人大代表和政協委員聯絡制度，同偵查、審判、執行等機關定期聯系制度，列席審委會制度，庭前會議制度，保障律師依法執業制度，人民陪審員、人民監督員制度，紀律作風監督制度，確保執法辦案得到正確領導、有效監督和大力支持。鼓勵公眾監督，對涉及檢察人員的控告檢舉，認真受理和查處，及時答復舉報人。加強檢察機關同新聞媒體的溝通交流，從傳遞正能量角度做好宣傳報道，也要充分尊重媒體負面監督權，及時改正問題和不足。

（四）加強檢務保障，增強檢察能力

一要健全經費保障制度。二要完善教育培訓制度。三要建立符合職業特點的檢察人員管理制度。四要推行檢察官遴選制度。五要建立晉級分配制度。六要落實檢察人員權益保護制度。從法律上為檢察人員提供以下保障：（1）確保檢察人員在沒有不合理承擔民事、刑事或其它責任的情況下履行其專業職責；（2）在檢察人員及其家屬的人身、財產安全因履職而受到威脅時，有關機關應當為他們提供安全保護；（3）為檢察人員提供良好的工作條件；（4）保障檢察人員立功受獎、休假就醫、辭職退休、控告申訴等權利。

（五）完善檢務公開，提高檢察公信力

法諺云，“正義不僅應當得到實現，而且應當以人們能夠看得見的方式得到實現”。按照依法、全面、及時、便民原則，繼續深化檢務公開，更新補充內容，創新公開形式。要保持面向大眾的常態化檢務公開形式，如專欄、掛圖、小冊子、新聞媒介、網絡平臺、熱線電話、聽證會、宣傳日、開放日、新聞發布會等。同時要創新檢務公開的新形式，可賦予當事人申請檢察信息公開權，設立信息查詢點，增強透明度。推行不立案、不逮捕、不起訴、不抗訴等釋法說理制度，讓當事人理解、服從法律的公正處理決定。強化鄉鎮檢察室工作，面向基層群眾宣傳檢察職能，維護合法權益。廣泛實行人民監督員制度，拓寬人民群眾有序參與法律監督的渠道。組織好檢察長接待日、檢察開放日等活動，破除司法神秘感，讓群眾了解、理解檢察機關執法辦案工作，從而支持依法獨立公正行使檢察權。對檢察人員嚴重違反檢務公開規定，不履行告知義務而影響訴訟權利行使的，追究責任，予以黨紀政紀處理。

注釋：

[1][德]黑格爾：《法哲學原理》，范揚、張企泰譯，商務印書館1982年版。

[2][意]切薩雷·貝卡里亞：《犯罪與刑罰》，黃風譯，中國大百科全書出版社1993年版。

[3]同[2]。