公權力行使與限制的法律思考

王彥兵

摘 要：十八屆三中全會指出，“堅持用制度管權管事管人，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行，是把權力關進制度籠子的根本之策。必須構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行體系，健全懲治和預防腐敗體系，建設廉潔政治，努力實現干部清正、政府清廉、政治清明。”這就要求在權力運行過程中，一要靠法律制度，二要監督才能實現。但是由于公權力內在的局限性，本來為保護私權利而設立的公權力卻屢屢侵犯公民個人的私權力，導致公權力的濫用。因此，有必要對公權力行使與限制進行研究，以便制定相應的措施來強化對公權力的正當、合法行使。

關鍵詞：公權力；法律；行使；限制；監督

一、權、權力及公權力

（一）權：衡量測量值及其導出量相對可靠程度的一種指標。“權”（權-繁體字）字的真實意義為：權字中的“木”指由木頭做的秤桿，指秤。“草”字頭在此字中指民眾；雙“口”指眾多民眾之口；“隹”就是好；所以，權就是在眾多的老百姓心理有桿秤，大家都說好，都贊成、都同意，權力才被許可，是民主的象征。

（二）權力： ①政治上的強制力量。②職責范圍內的支配力量。

（三）“公權力”，指國家、政府及其工作人員享有的治理國家、實施管理的權力。“公權力”屬于全體公民所有，通過法律授權的方式授予了政府及其工作人員。 “公權力”的這種支配和強制力量，在行駛過程中必須嚴格依法、正當進行，不允許被濫用。同時，“公權力”還應當廣泛接受社會的監督。

二、公權力的定位及其限制

（一）公權力的定位。公權力來源于公民權利，權力的來源和行使必須合法且得到必要限制。首先，保證權力的賦予是正當的；其次，權力讓渡的程序要合法；再次，權力的行使要依法受到合理、科學地制約。

（二）公權力的限制。“法不授權不得行，法有授權必須為”。這就要求在行駛公權力的過程中，必須做到如下幾點： 一是法無明文規定的權力不得行使。具體指權力來源合法化，權力運作合法化，權力制約合法化，自由裁量也要符合合法性的法治要求，權力的一切行為必須由法律確定。二是法律對權力明文禁止的更不得行使。法律對權力的禁止性規定必須嚴格遵守，不得行使。三是超越立法目的和法治精神行使的權力無效。權力的行使應當反映立法本意，與法治精神和立法目的相背的權力無效，同時應接受司法校正和憲法審查。四是法律有明文規定的權力不得放棄。從法律上講，權力授予具有雙重意義，一方面給予權力行使者一定的權力，另一方面也為權力取得者設定了一種責任或義務，而權力的功能就是保障權利，所以，權力取得者必須積極充分地切實行使法律所賦予的權力。

三、公權力濫用的原因

（一）行政“官本位思想”嚴重。我國是在一個有著非常悠久的封建專制統治歷史的國家，中央集權意識由來已久，形成了從上至下的強權政治體系及其相應的文化傳統。在地方各級政府中實行的是行政首長集權制來行使社會管理權，行業的管理者也因所轄利益的驅動，握有權力而大行其道。2011年3月22日，發生在河南睢縣的“茶杯門”事件很能說明這個問題。（農民魏克興為土地征用問題到鄉政府找鄉長蔣友軍反映情況。因拿鄉長茶杯喝水，雙方爆發了肢體沖突！老農被當地警方予以拘留七天）

（二）公權力監督制衡缺失。“法律監督的實質是一社會主體貫徹法律為目的對其它主體行為所進行的干預”。在一個民主的國家，對權力監督的方式多種多樣，從監督權力主體的角度，可分為國家權力監督和人民民主權力監督。對權力進行有效的監督控制，一要建立憲法審查制度，二要暢通人民民主權力監督的渠道。

（三）法律觀念問題。法律觀念有公法觀念、私法觀念之分。公法觀念認為：國家應凌駕于社會和人民之上，國家利益優于個人利益。一切法律、法規都是國家意志的體現，國家行政權力控制盒支配一切。公法觀念支配之下的國家行政，強調政府對社會、對人民的“管理”，屬于“管制行政”。私法觀念認為：國家之所以存在，目的在于保護人民的私權，人民的私權神圣不可侵犯，非基于公共利益的需要和法定程序，不受剝奪和限制。

（四）利益驅使。發生在上海及全國各地的“釣魚式執法”，不僅影響到社會的和諧與穩定，而且嚴重危害了政府的誠信、法律、道德和人們的善良之心。據《中國青年報》報道，《閔行區交通行政執法大隊2007-2008年度創建文明單位工作總結》中曾提到，在兩年時間里，閔行區交通行政執法大隊“查處非法營運車輛5000多輛”，“罰沒款達5000多萬元”，“超額完成市總隊和區建管局下達的預定指標任務”。“指標任務”向下聯系著執法者的經濟利益，向上關系到有關部門的政績，政績又涉及到個人的升遷，如此形成了利益鏈條。

四、完善公權力正當行使的法律思考

公權力產生的根據，是基于國家通過立法、行政、司法的途徑，對于社會及其成員治理、實施公共管理的權力。公權力決不是公權力行使者的個人權利，公權力的行使者離開行使者的角色，就失去了公權力行使所必需的資格要素。那么，如何對公權力的濫用行為進行限制？綜合我國現狀，我認為應當從以下五個方面進行完善，從而讓公權力的行使公正、合法，讓其真正做到為人民謀福利。

（一）對公權力設置必要的限制來制衡公權力的運用。19世紀英國歷史學家阿克頓勛爵曾昭示世人：“權力趨于腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗”。權力的運用離不開限制，離開限制的權力，必然導致權力失控、決策失誤和行為失范。限制是遏制和減少權力腐敗的重要環節。

（二）建立長久有效的公權力的監督制約機制。建立公權力使用立體自上而下的監督和自下而上的監督體系，將公權力運行置于嚴格而全面的監督之下，確保權力的廉潔行使和不被濫用。

（三）要用法治手段來制約公權力。十八大報告提出，法治是治國理政的基本方式。它要求公權力必須受到人民權利的制約，公權力行使的自由裁量不得侵害人民權利。（1）立法控制。法治的本質是限權，但限權的指向通常是公權力。但在立法方面我國的法律還存在著諸多問題。譬如憲法中美兩國對公權力的限制：美國《憲法》及憲法修正案中共有143個“不得”與“應當”，全都指向“公權力”。美國的“禁酒令”曾經也指向普通民眾，隨后被憲法第二十一修正案廢除。我國《憲法》中有36個“不得”與“應當”，其中除極個別外，均針對地方、組織、團體、公民或個人。 （2）司法控制 。1989年，《中華人民共和國行政訴訟法》頒布，標志著我國的司法審查制度正式確立。司法是實現法治的一道重要防線，主要是通過對公權力進行司法審查的方法以糾正違法的權力行為并對給相對方造成的損害給予相應的補救。然而，我國目前還沒有建立起真正的司法審查制度，這在很大程度上削弱了我國司法制度的作用。

（四）提高公權力運行的公開性和透明度。十八屆三中全會指出，“堅持用制度管權管事管人，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行，是把權力關進制度籠子的根本之策。”“依法公開權力運行流程。完善黨務、政務和各領域辦事公開制度，推進決策公開、管理公開、服務公開、結果公開。”使人民群眾有更多的知情權，也能廣泛接受人民群眾的監督。

（五）建立健全行政問責制度。十八屆三中全會指出，“優化政府組織結構。轉變政府職能必須深化機構改革。優化政府機構設置、職能配置、工作流程，完善決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的行政運行機制。嚴格績效管理，突出責任落實，確保權責一致。”這樣才能強化行政監督、提高政府執行力和公信力。