非常規突發事件現場處置機構構建及其運行機制分析

楊小林，陳志超，李義玲

(1．河南理工大學安全與應急管理研究中心，河南焦作454000;2．河南理工大學測繪與國土信息工程學院，河南焦作454000)

近年來，隨著經濟的發展和人口的增加，我國各類突發事件頻發且影響越來越大［1-2］，如2009年甲型H1N1病毒流感到2013年 H7N9突發，從2008年汶川地震到2013年雅安地震，從2008年膠濟鐵路火車相撞到2011年甬溫線特大鐵路交通事故，各種自然災害、事故災難、社會安全事件和公共衛生事件等頻繁發生，給我國經濟和社會發展造成嚴重沖擊，成為構建和諧社會和實現社會可持續發展的重大阻礙［3-4］。通常這類前兆不明顯、具有顯著復雜性和潛在次生或衍生危害、破壞嚴重、采用常規應急管理方式難以應對處置的突發事件稱為非常規突發事件［5］。

非常規突發事件具有破壞強度大、影響范圍廣、救援任務重等特點，現場處置過程往往涉及大量來自多個部門、多級政府甚至是跨區域的現場處置力量，事件現場往往處于非常混亂的狀態，設置合理的現場處置機構是迅速地采取正確的應對措施、及時地控制事態演化、減少事件造成損失的關鍵［6-7］。但我國突發事件現場處置機構的構建和設置方式多從實際工作中總結而來，缺少規范和理論依據，現場處置機構的構成差異較大，術語不統一、不規范，特別是非常規突發事件往往涉及多個行政區，各區域需成立自身的現場處置機構［7］，不同區域現場處置機構中職責相近的機構名稱不統一，嚴重影響不同現場處置機構間的信息溝通和交流，各部門信息和資源難以有效整合，造成應急響應速度變慢，必要的跨部門、跨區域現場處置部門聯合行動難以開展，往往錯過事件處置的最佳時機。

目前很多學者立足國情，提出建立和規范我國標準應急指揮體制建設的對策和建議［8-10］，但是這些研究更多關注宏觀應急管理組織體系建設，對突發事件現場處置機構的設置及其職能未做深入分析和論述，缺乏突發事件發展態勢對現場處置機構構成影響的考慮。因此，設計和構建滿足非常規突發事件現場處置工作特殊要求的現場處置機構組織體系是有效組織協調所有現場處置工作人員有效開展現場處置工作的基礎。同時，將所有參與現場處置工作的部門、單位和人員實現規范統一的分類編組，對保障現場處置工作順利進行具有重要現實意義。

一、現場及現場處置的內涵

(一)突發事件的現場

“現場”在《漢語大辭典》中解釋有兩種，一是指“發生案件或者事故的場所及當時的情況”，二是指“直接從事生產、工作、實驗的場所”。對于突發事件而言，現場的概念更加接近于前者，主要是指突發事件發生的場所或地點以及發生后特定時間內的狀態。突發事件的現場包含了兩個重要的要素:時間要素、空間要素。

(1)時間要素規定了現場的時效性。一方面指那些正在發生或者業已發生的突發事件現場;另一方面現場態勢也隨著時間推移而不斷變化，事件影響和破壞趨于惡化或控制，具顯著的動態變化特征。

(2)空間要素是指突發事件發生后其影響波及的空間范圍。首先，空間要素具層次性，如危化品泄漏事件可能會造成空氣、水體乃至土壤多層次立體空間的破壞和影響;其次，空間要素具有邊界性特征，如2005年松花江水污染事件造成沿岸多個城市用水問題，此次事件在空間范圍上跨縣、跨省和跨國，體現了空間的邊界性。

(二)突發事件現場處置

突發事件的現場處置是指針對正在或者業已發生的突發事件，相關組織機構或者個人迅速開展一系列旨在控制事態局面、減少損失的階段性的、多樣性的應急活動。它講究處置策略、程序和規則，同時強調處置技術和措施，應急程序、應急決策、應急職責和應急行動等構成了現場處置的基本內容。根據危機管理理論和危機管理的“4R”模型［11］，從突發事件應急管理過程來看現場處置屬于應急管理的響應階段，并且是應急響應階段的核心內容。

二、現場處置機構的構成及職能

唐攀等［12］根據動態條件下的組織設計理念和歐美的應急響應組織框架SEMS(standardized emergency management system)［13］和 ICS(incident command system)［14］，提出了非常規突發事件應急響應的組織機構，并認為應急響應組織機構有外圍應急響應組織機構和現場應急響應組織機構兩部分構成。突發事件現場處置機構應屬于現場應急響應機構。現場處置的基本工作內容決定了突發事件現場處置機構由指揮人員和現場處置人員組成。同時，突發事件現場時效性也決定了現場處置機構的時效性，是一種臨時性的組織機構。

針對我國缺少明確的應急響應指揮體系制定規范，突發事件現場處置機構的設置更是來源于個人經驗、缺少相關規范性文件和理論依據，導致現場處置機構設置差異較大、術語不統一［6］。同時，考慮到非常規突發事件應急目標的復雜性、差異性和動態性。本研究借鑒美國ICS的設置模式提出了我國非常規突發事件現場處置機構的設置方法，認為現場處置機構應包括固定組織機構和彈性組織機構，實現對所有參與現場處置工作的部門單位和人員實現規范、統一的編組。

如圖1所示，非常規突發事件現場處置機構包括現場指揮部、新聞媒體部、信息管理部、救援部、專家部、后勤部、財務部等部門，是事故災難、公共衛生事件、社會安全事件、自然災害等各類非常規突發事件現場處置的固定組織機構。彈性組織機構為固定組織機構下層組織，是根據各類非常規突發事件應急需求及其不同階段相應應急目標而成立的具體工作組，如救援部下設消防組、醫療組、轉移組等;后勤部下設物資組、交通組、設備組等。彈性組織機構的設置因事件類型、發展過程的具體應急目標差異而動態彈性變化，如地震災害現場處置的初期和后期以及特大火災和重大水環境污染事故的具體工作組均可能存在差異。

(1)現場指揮部。根據《國家突發公共事件總體預案》中3.2.3和3.2.4規定，相應級別的應急指揮機構需視情況設立臨時的現場指揮部，對事件現場的所有救援工作實施統一指揮和管理，應急處置工作結束后，現場指揮部予以撤銷［15］。現場指揮部由參與現場應急處置工作的應急管理責任單位的代表組成，具有調動本單位、部門或區域應急資源的權限，并能夠請求外圍應急響應機構中相關組織對事件現場處置工作進行支援。通常情況下現場指揮部組成成員由突發事件類型、特征、影響程度、狀態決定。一般情況下，由事件相關應急管理責任單位的代表聯合組成，對于跨區域的非常規突發事件應該由各區域相關應急管理責任單位委派代表聯合組成現場指揮部。

現場指揮部主要負責現場處置工作的總體策劃、指揮、協調。執行外圍應急指揮機構關于事件處置的決策指令，并及時將現場各種重要信息向外圍應急指揮機構報告;迅速調查和了解事件相關情況，識別應急目標，及時掌握事件發展態勢，研究制定現場處置方案并組織實施;根據事態發展及時識別新的應急目標，不斷調整和改進現場處置方案;指揮協調突發事件現場各方面力量，調度人員、設備、物資等，使現場的各類應急救援處置行動能在統一指揮下開展;確定現場處置相關公共信息的發布內容和時機等。

1、進一步完善最密切聯系原則理論體系，使其能更好地適應中國的國際私法實踐。由于各國的國情和社會制度各不相同，導致了各國的國際私法體系也不盡相同。對于中國而言，我國的國際私法體系尚處于起步階段，理論構建不甚完備，且帶有中國特色社會主義法治理論的色彩，在立法和司法中不可避免的與行政法、民法、刑法等其他實體法或是程序法相互影響交融，雖然是國際私法，但仍保留了以國家利益和社會利益為本位的立法思想。所以，如何將國際上先進科學的國際私法理論與我國實際國情相結合是十分重要的議題。與此同時，我國學者也要積極自主構建適于我國司法實踐的最密切聯系原則的適用方法，使其理論構建更加完備。

(2)救援部。救援部是保證現場處置積極、有效完成的中堅力量，包括消防部門、醫療部門、各種專業救援隊伍和非官方但具有相關資質的救援組織，甚至包括解放軍、武警部隊等救援后備力量等。救援部主要負責開展人員和財產搜尋和救援、人員救治、疏散、轉移和安置、治安和警戒等工作。通常情況下可設置醫療組、疏散安置組、治安組、消防組等下層組織機構。

(3)專家部。專家部主要由到達事件現場的各類突發事件相關領域的專家組成。專家部的主要職責是根據專家的專業知識和經驗，對事故的原因、危害和發展趨勢進行分析、評估和預測，為應急救援行動提供及時、科學、合理的救援決策依據和救援方案。同時，專家組還負責事件調查研究，參與應急人員的培訓和咨詢工作等。一般情況可設置事故調查組、損失評估組、環境評估組等分支工作組。

(4)后勤保障部。后勤保障部主要負責現場處置過程中各種人力、物力和財力資源的收集和獲取，同時為突發事件現場處置提供各種救援設施、設備、生活物資、食宿等，并保障交通、通訊和信息基礎設施的正常運轉。一般可設置物資組、設備組、食宿組、運輸組等下層組織。

(5)財務部。財務部主要職能是負責匯集、監督和管理現場處置過程中相關開支和費用，管理現場處置過程中的財務記錄，并負責物資籌措、接收采購、工時計算、征用補償等相關事宜。財務部可下設采購組、費用組和經濟補償組等具體工作組。

(6)新聞媒體部。新聞媒體部是一種負責與外界新聞媒體接觸的機構，其職能主要負責處理一切與媒體采訪、新聞報道和新聞發布會等相關事宜，以保證突發事件報道的可信性和真實性，對事故單位、政府部門和公眾負責，為非常規突發事件的現場處置營造一個良好的外部社會環境。新聞媒體部可下設新聞記者接待組、新聞發布審核組和新聞發布組等下層組織。

(7)信息管理部。信息管理部是整個現場處置過程中信息匯集中心和信息庫，主要職能是負責全面收集、分析事件情況、評價事態及發展趨勢，為各部門和單位組織提供現場處置過程中的一切必要信息，并且可利用現代計算機技術、網絡技術和衛星通信技術的支持，為其他處置部門和單位組織的工作有序開展提供方便快捷的信息服務，實現信息共享。信息管理部可下設信息采集組、信息分析組、信息共享組等具體工作組。

三、現場處置機構的運行機制

非常規突發事件發生后，國家、省、市、縣相關責任部門據事件類型、影響程度等向現場派遣應急指揮人員或者工作組，成立突發事件現場指揮部和相應的現場處置機構。現場處置機構的協調運作是圓滿處置各種突發事件的基本條件，突發事件處置過程中，現場指揮部成立媒體部、救援部、信息管理部、財務部等固定組織機構投入到現場處置工作中，統一指揮、調度各相關機構開展工作，并協調各機構的運作。現場指揮部在現場開展應急指揮工作，并保持與外圍應急響應機構保持聯系;后勤部在接受現場指揮部命令和其他現場處置職能機構的請求后，調用現場處置過程中所需的物資、設備等，保障交通、通信的暢通;媒體部根據現場指揮部的指示開展與外來媒體有關工作，負責媒體采訪、報道和正式或臨時新聞發布會的開展;信息管理部主要負責收集突發事件各種相關信息，并為其他各職能組織提供信息服務，實現閉合反饋的信息流通。

Eedslay［16］認為突發事件發生后應急態勢環境主要包括應急態勢感知及應急響應級別，并提出應急態勢環境的三層模型:感知當前應急態勢;理解和分析當前應急態勢;預測應急態勢發展趨勢。非常規突發事件的不同發展態勢下，應急目標呈動態變化，應急響應級別或提升或下降。因此，非常規突發事件現場處置過程中彈性組織機構應根據響應級別和應急目標的變化而動態設置，當應急響應級別提升或降低時，更多的現場處置職能組織應加入或者退出原有組織體系。如2008年5·12汶川地震發生后，由于滑坡泥石流導致堰塞湖的形成，考慮到堰塞湖水庫的安全和應急工作的需要，5月23日現場處置機構增設了水利組。同時，為防止“大災過后有大疫”，6月3日撤銷醫療救助組，成立衛生防疫組。因此，在現場處置實際工作中應根據事件的發展態勢和事態控制需求及時擴展和縮減現場處置彈性組織機構。

四、結 論

突發事件的現場處置是應急管理中應急響應階段的核心內容，而科學、合理地構建現場處置機構是有效開展現場處置工作的基礎。由于我國目前缺少應急組織機構構建通用性規范，突發事件現場處置機構設置完全依賴于個人經驗，導致現場處置機構設置缺少規范性和統一性，限制了現場處置機構作用的發揮。因此，本文提出可將非常規突發事件現場處置機構分為固定組織機構和彈性組織機構，其構建和運行體現了組織機構穩定性和動態性的有機結合。其中，固定組織機構為現場處置機構的一級機構，適用于各類非常規突發事件，保持術語統一性、通用性，實現非常規突發事件現場處置機構設置和運行的穩定性。彈性組織機構屬于現場處置機構的二級機構，主要是開展現場處置工作的具體工作組，根據現場處置過程中應急目標的需要和動態變化，構建現場處置彈性機構并及時地擴展和縮減，有效集成現場處置過程中來自不同單位、部門乃至區域的人員，體現現場處置機構構建和運行的臨時性、開放性和動態性，滿足現場處置工作動態變化的要求。

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