黃土高原水土保持在生態文明建設中的實踐與思考

王健

黨的十八大明確提出了要全面落實經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設五位一體總體布局，促進現代化建設各方面相協調，促進生產關系與生產力、上層建筑與經濟基礎相協調，不斷開拓生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路。同時，十八大也明確提出：面對生態系統退化的嚴峻形勢，必須樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，把生態文明建設放在突出地位，從源頭上扭轉生態環境惡化趨勢，建設美麗中國，實現中華民族永續發展，要將生態文明融入經濟建設各方面和全過程。

十八大關于生態文明建設的新思想、新觀點、新論斷、新要求，對于黃河流域如何在我國生態文明建設中發揮作用具有現實指導意義。結合當前實際，探索研究黃土高原水土保持在生態文明建設中的作用與地位，實現“節水優先，空間均衡，系統治理，兩手發力”的治水方略，是落實十八大關于生態文明建設的重要抓手，是推進治黃改革創新的實踐問題，也是黃土高原生態文明建設的重大理論課題。

一、水土保持與生態文明建設的關系

1. 生態文明的內涵

黃河是中華民族的搖籃，5000年黃河文明史蘊含著一個哲理：生態文明是人類遵循人與自然和諧發展規律，推進社會、經濟和文化發展所取得的物質與精神成果的總和。生態文明就是指人與自然、人與人，和諧共生、全面發展、持續繁榮為基本宗旨的文化倫理形態。它是對人類社會物質文明的反思，是對人與自然關系的總結和升華。

改革開放36年來，我國經濟社會飛速發展，已成為世界第二大經濟體。同時，我國生態負擔卻日益沉重，生態破壞對人們的生產生活構成了現實威脅，如果不盡最大可能節約能源資源和保護生態環境，那么“資源難以支撐、環境難以容納、社會難以承受、發展難以持續”的局面將不再是危言聳聽。河湖萎縮、沙塵暴頻發、霧霾天氣屢現，已敲響了警鐘。因此，十八大和十八屆三中全會把生態文明建設放在更加突出位置。這既是對我國多年來在生態保護與可持續發展方面所取得成果的總結，也是對人與自然關系所取得的最重要認識成果的繼承和發展。

2.黃土高原水土流失對生態文明建設的影響

水土資源是生態系統最重要的控制因子，生態環境問題主要表現在兩方面：一是生態破壞，一是環境污染。生態破壞的主要表現形式就是水土資源的破壞及土地生產力的降低或喪失，即水土流失。

水土流失是一種自然現象。在人類出現以前的漫長歲月里，水土流失僅表現為水力、風力、凍融和重力作用下產生的正常侵蝕現象。隨著人類對水土資源、植物資源的開發利用，正常侵蝕的速度逐漸加快，發展成加速侵蝕現象，并對人類構成威脅。現在我們常說的水土流失，就是指的這種加速侵蝕。

黃土高原是世界上水土流失最為嚴重的地區之一。水土流失對生態文明建設的影響主要表現在以下三方面。

（1）水土流失面積大、強度高。根據水利部2002年水土保持遙感普查成果和2005年7月至2008年11月水利部、中國科學院、中國工程院聯合開展的“中國水土流失與生態安全綜合科學考察”報告，黃土高原水土流失面積為45.17萬平方公里，占黃河流域水土流失總面積的97.1%。其中，年侵蝕模數大于8000噸/平方公里的極強水蝕面積為8.5萬平方公里，占全國此類面積的64%；年侵蝕模數大于15000噸/平方公里的劇烈水蝕面積為3.67萬平方公里，占全國此類面積的89%。黃土高原年均輸入黃河泥沙達16億噸，使黃河成為世界上輸沙量最大、含沙量最高的河流。

（2）水土流失造成的危害十分嚴重。“中國水土流失與生態安全綜合科學考察”報告認為，水土流失每年給我國造成的經濟損失約相當于GDP總量的3.5%。水土流失的危害主要表現在三方面：一是水土流失減少和破壞土地資源，降低土地生產力，威脅耕地安全和糧食安全；二是水土流失導致江河湖庫淤積，威脅防洪安全、供水安全；三是水土流失導致植被破壞，土地沙化，嚴重影響生態系統的穩定和安全。

（3）人為水土流失加劇的趨勢沒有得到有效遏制。自然因素是水土流失的潛在因素；人為因素是水土流失加劇的主導因素。引起水土流失加劇的原因主要有：第一，過牧、過墾、過伐，破壞植被。第二，開發建設忽視保護。一些開礦、修路、采石、城市建設等生產建設活動，在山區、丘陵區隨意破壞地貌植被，傾倒廢土、棄石、礦渣等，導致嚴重水土流失。第三，水土資源不合理開發利用，導致生態環境惡化。

綜上所述，黃土高原水土流失分布廣、強度高、危害大、治理難，是造成該地區人民群眾長期生活貧困的根源所在，嚴重影響著區域水安全與生態安全，制約了經濟社會的可持續發展。

3.水土保持是黃土高原生態文明建設的重要內容和基礎保障

水土保持在黃土高原生態文明建設中的特殊作用，是由水土資源的根本屬性、黃土高原水土資源現狀，以及水土保持的基本特點、功能和實踐基礎決定的。

（1）從水土資源的根本屬性來看。水是生命之源，土是生存之基。萬物土中生，人類所需的食品和衣物無不依賴于土地。水土資源具有不可再生性，破壞容易恢復難。土之不存，人將焉附？水土資源是生態系統最重要的控制因子，又是人類生存最重要的自然資源，也是經濟社會發展最重要的戰略資源。因此，水土資源保護與合理開發利用是生態建設的核心內容。

（2）從水土保持的概念和技術路線來看。水土保持是指防治水土流失，保護、改良與合理利用水土資源，維護和提高土地生產力，以利于充分發揮水土資源的經濟效益和社會效益，減輕水旱災害，建立良好生態環境，支撐可持續發展的社會公益事業。多年來的水土保持實踐形成了獨具特色的技術路線——小流域綜合治理，就是以大流域為依托，以小流域為單元，山、水、田、林、路、村統籌規劃，工程、生物和耕作三大措施科學配置，生態、經濟和社會三大效益兼顧，形成水土流失綜合防治措施體系。黃土高原近萬條小流域治理的實踐證明：以小流域為單元，綜合治理、重點突破、逐步推進，是水土保持生態建設最有效的辦法和關鍵舉措。該技術路線已被水土流失區廣大人民群眾接受、認可。

（3）從水土保持的基本功能來看。水土保持綜合防治在實踐中形成獨特的優勢，已成為保護水土資源的基本措施、培育資源的有效手段、合理開發利用資源的重要途徑和防御自然災害的有力保障。水土保持在治理水土流失、改善生態環境的同時，最大限度地提高土地資源的利用率和生產力，可有效協調人口、環境、資源的矛盾，使水土流失區逐步實現生產發展、生態良好、生活富裕，從而走向生態文明。

二、黃土高原水土保持生態建設的歷程

黃土高原水土保持建設歷史悠久，遠古時代就有“平治水土”之說。從距今約3000年前的西周時期一直到明代，就有保護水土草木及其整治的文獻記載。民國時期，盡管戰事不斷，政局動蕩，但在李儀祉、張含英等水利專家倡導與率領下，依然對黃土高原的水土保持事業進行了較系統的考察研究。

新中國成立后，水土保持工作得以快速發展，真正開始了黃土高原水土保持生態建設。這個歷程大致分為四個階段。

1.試驗研究與典型示范階段（20世紀50年代）

這一時期黃土高原水土保持被作為“變害河為利河”的關鍵工作，開始設立一定數量的水土保持治理和科研機構，積極開展試驗示范推廣。1955年全國人大一屆二次會議通過了《關于根治黃河水害和開發黃河水利的綜合規劃報告》，黃土高原水土保持正式列入國民經濟建設計劃。水土保持由過去分散單項治理，發展為一溝一坡成片治理。

2.重點突破與有序推進階段（20世紀六七十年代）

20世紀60年代起，黃土高原水土保持開始從無序治理向全面規劃、綜合治理轉變。國務院召開了三次黃河中游水土保持會議，確立了重點治理區。20世紀70年代，加強了梯田、壩地、小片水地等基本農田建設，提出了“以土為首、水土林綜合治理，為農業生產服務”的方針。陜西、甘肅、山西三省開展水墜筑壩、機修梯田和飛播林草的科技攻關和推廣也取得突破。

3.依法防治與利益驅動階段（20世紀八九十年代）

20世紀80年代，水土保持提出以小流域為單元，山、水、田、林、路統一規劃，工程措施、耕作措施與生物措施相結合，經濟效益、生態效益和社會效益兼顧，以經濟效益為主的基本工作思路。隨著農村家庭聯產承包責任制的落實，大力推行以戶承包治理小流域，千家萬戶治理千溝萬壑，加快了治理進度。1991年《中華人民共和國水土保持法》的頒布實施，標志著水土流失的防治突出“預防為主”的指導思想，確定了依法防治的觀念。

4.系統治理與和諧發展階段（21世紀以來）

進入21世紀，生態文明納入中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局。黃土高原各地在水土保持生態建設與保護中更加注重人水和諧的理念，更加注重發揮大自然對生態系統自我修復能力，更加注重生態建設的系統性和協調性。在空間布局上，呈現出山、水、田、林、路、村綜合治理，回應了“水是一條龍，從上向下行，治上不治下，等于白搭工”的民謠和樸素哲理。在技術方略上，呈現出由偏向人工治理向依靠生態修復轉變，各地紛紛開始實施生態修復和生態清潔小流域建設，出現了“小治理、大保護”的格局。在建設模式上，預防為先、強化治理的方針更加深入人心，制度建設步伐明顯加快。

三、黃土高原水土保持生態建設的實踐

1.黃土高原水土保持生態建設的成效

黃土高原經過60多年的治理，取得顯著成效，區域水土流失狀況有了明顯改善。

（1）水土流失得到初步治理，入黃泥沙有所減少。黃土高原一些重點治理區，初步治理程度在70%以上，有效控制了水土流失。對比1986年和2000年土壤侵蝕強度變化情況發現，2000年土壤侵蝕強度集中在3～5級，以4級侵蝕面積最大，占總面積的39.08%，而2級侵蝕面積銳減到6.72%，侵蝕強度最大的1級面積全部轉為其他等級。現有水土保持措施每年減少入黃泥沙量3.5億～4.5億噸，在一定程度上減緩了黃河下游河床的淤積，為確保黃河安瀾做出了貢獻。同時，也相應減少了下游輸沙用水，為黃河水資源的有效開發利用創造了條件。

（2）林草植被覆蓋率整體提高，流域生態環境明顯好轉。退耕還林（草）、生態修復、坡改梯、淤地壩等水土保持生態建設重點工程的實施，有力地推動了黃土高原的植被建設，生態環境總體向好趨勢明顯。據統計，1998年，黃河粗泥沙集中來源區70%多的土地植被覆蓋率低于10%，經過幾十年的治理，該地區植被覆蓋率普遍增加了10～30個百分點；陜西的綠色區域向北延伸400多公里；山西全省植被覆蓋率增加到18%。

（3）農業生產和群眾生活條件逐步改善，新農村建設步伐加快。退耕還林工程轉變了黃土高原地區農民祖祖輩輩墾荒種糧的傳統耕作習慣，發放農民錢糧補助為農村調整產業結構提供了條件，促進了生態環境的改善和農業綜合生產能力的提高，為加快黃土高原生態建設奠定了物質基礎。坡改梯、淤地壩等水土保持工程措施的實施，使許多水、土、肥流失嚴重的“三跑田”變成了“三保田”，促進了農民增產、增收。據初步分析，通過水土保持措施的實施，黃土高原每年可增產糧食約1000萬噸，每年可增加經濟收入27億元，受益人口有500多萬。

黃土高原水土保持生態建設過程中，積累了一些成功的做法和有益經驗：“防治結合，保護優先，強化治理”是黃土高原生態建設長期堅持的戰略舉措；實施工程治理是黃土高原生態狀況好轉的重要措施；重視植被恢復與建設，加強封禁管護、禁牧休牧是改善黃土高原生態狀況的必然要求；緊密結合農民利益是取得黃土高原綜合治理成效的有效途徑；深化改革，創新政策機制是推動黃土高原綜合治理的根本動力；堅持流域管理與區域管理相結合，是統籌黃土高原生態建設管理的有效方式。

2.黃土高原水土保持生態建設存在的問題

經過多年的治理，黃土高原生態環境得到了改善，但水土流失面大量廣，防治任務依然艱巨，生態惡化的趨勢尚未得到有效遏制。目前，還有一半以上的水土流失面積沒有治理，且未治理部分水土流失強度高，自然條件更加惡劣，治理難度更大。黃河中游多沙粗沙區治理進展緩慢，生態環境改善和減沙效果不明顯。受投資和自然條件的限制，已初步治理的水土流失區侵蝕模數仍普遍高于輕度侵蝕標準，有待進一步完善、配套和提高。資源開發與生態環境保護的矛盾依然尖銳，開礦、修路等開發建設項目造成的人為水土流失十分突出；陡坡開荒、毀林毀草、破壞天然植被現象時有發生。覆蓋水土流失區的監測網絡體系還未形成，監測能力不足，難以開展有效的監測與監督。

四、黃土高原水土保持生態建設的新思考

1.全面深化改革對黃土高原生態建設提出新思路

當前，黃土高原面臨著水土流失防治任務繁重、資源開發與環境保護矛盾尖銳，環境承載能力監測預警機制建設落后，水生態保護壓力加大以及流域綜合管理能力弱等問題。這些問題必須通過深化改革、加快創新來解決。應深刻理解十八屆三中全會《決定》的精神實質，準確把握中央關于全面深化改革的總要求，進一步解放思想、更新觀念，以更大的決心和勇氣沖破思想觀念束縛、突破利益格局固化藩籬，努力破除制約治黃事業發展的體制機制障礙，不斷激發黃土高原生態建設的生機與活力。

2.經濟轉型升級對黃土高原生態建設提出新要求

黃土高原在我國經濟建設，以及國家能源、糧食和生態安全、社會穩定的全局中，具有重要的戰略地位。隨著西部大開發戰略的深入推進，國家在該地區相繼啟動實施了一批經濟轉型綜合配套改革試驗區、承接產業轉移示范區、優化開發或重點開發區。這些項目的實施，對流域環境的支撐保障能力和水資源提出了更高的要求。必須準確把握區域經濟轉型升級的新需求，堅持穩中求進、改革創新，統籌穩增長、調結構、促改革，做到穩中有為、穩中提質、穩中增效。應積極順應當地干部群眾過上更好生活的新期盼，抓住有利時機，順勢而為、趁勢而上，加快推進粗泥沙集中來源區攔沙工程可研審批進程，大力開展生態清潔小流域、淤地壩、坡改梯等重點工程建設，著力落實最嚴格水資源管理制度，為經濟提質增效、轉型升級奠定堅實基礎，為流域穩增長、調結構、促改革、惠民生提供有力支撐。

3.新型城鎮化對黃土高原生態建設提出新課題

21世紀以來，黃河上中游地區城鎮化發展速度明顯加快，大量農村勞動力向非農產業轉移，對流域水土保持、水資源管理產生顯著影響。一是農業人口大量轉移為大面積實施生態修復、退耕還林、退牧還草等生態保護與建設創造了條件。二是農村能源結構發生明顯改變，沼氣、煤炭、電力等清潔能源正在取代薪柴、秸稈等傳統能源，群眾生活對林草植被的依賴和破壞明顯減輕。三是農村土地集約化、規模化趨勢加快，以承包、租賃形式治理荒山、荒坡的規模迅速擴大。

但是，城鎮化建設也加劇了人為的水土流失。“十一五”期間黃河流域開發建設項目擾動地表總面積140多萬公頃 、棄土棄渣總量24億余噸，增加的水土流失量約1.2億噸，較“十五”大幅上升。城鎮化發展導致城鎮周邊生活污水、固體垃圾和廢渣以及生產生活用水大量增加，對城鎮周邊水土保持、供水保障能力、資源環境容量提出了全新挑戰。如何在發展新型城鎮化進程中，指導協調地方加強城鎮水環境和溝道健康生態建設，依托山水脈絡，努力打造尊重自然、順應自然、天人合一的宜居城鎮，讓城鎮融入大自然，讓居民望得見青山、看得見綠水、記得住鄉愁，成為黃土高原生態建設急需解決的新課題。

4.創新社會治理對黃土高原生態建設提出新機制

隨著我國經濟體制深刻變革，在給流域經濟社會發展進步帶來巨大活力的同時，也給黃土高原生態建設帶來諸多新情況、新問題。如：市場機制作用范圍擴大，政府與市場的相互關系更加復雜，政府、部門、機構、社會之間事權不明，監督機制弱化，協商對話機制缺失，制度創新不夠；不同社會群體利益訴求差異擴大，利益主體日趨多元化；公共服務需求全面快速增長，滿足多樣化需求的壓力增大；公眾水環境意識增強，水環境問題引發的群體性事件增多。

這就要求生態建設要切實提高社會化管理水平，自覺和善于運用法治思維和法治方式處理開發保護行為，協調各方利益。同時，創新社會治理方式，指導基層理事會、合作社等社會組織發揮作用，完善基層社會管理服務，形成源頭治理、動態管理、應急處置相結合的社會治理機制，維護流域生態環境的公平正義與和諧穩定。

五、黃土高原水土流失防治對策思考

恩格斯在《自然辯證法》中指出：“我們不要過分陶醉于我們人類對自然的勝利。對于每一次這樣的勝利，自然界都對我們進行報復”。“因此我們每走一步都要正確認識和尊重自然規律”。

十八大和十八屆三中全會明確提出加強生態文明建設的要求，水土保持是生態建設的主體，也是生態文明建設的重要內容和基礎保障。同時，水土保持還是協調人與自然關系的重要手段。要以科學發展觀為指導，適應全面深化改革、大力推進生態文明建設的新形勢，謀劃好水土流失防治方略。

1.樹立生態文明核心理念

在戰略思想上，要牢固樹立人與自然和諧共處的核心理念，把改善生態環境、支撐經濟社會可持續發展作為主線貫穿到水土流失防治、生態環境監測預警等各方面和全過程。要從人口、資源、環境協調發展的高度，著眼于人與自然和諧共處，在重視人工重點治理的同時，充分發揮生態的自我修復能力，努力做到以良好的水土保持生態系統保障經濟社會的可持續發展。

2.加強頂層設計，把黃河流域水土保持納入國家建設計劃

按照以下三原則做好水土流失防治方略的頂層設計：一要與主體功能區劃分相適應，體現生態保護紅線意識；二要與水土資源承載能力相適應，體現空間均衡和諧共生理念；三要與國家治理體系與治理能力現代化相適應，體現兩手發力新機制。

在重點治理區，實施以支流為骨架，以小流域為單元的水土流失綜合治理，建設以溝道壩系、坡改梯和林草植被為主體的水土流失綜合防治體系。建設一批布局合理、措施科學、管理規范、效益顯著，高標準、高質量的水土保持生態清潔小流域示范工程，以點帶面，促進黃土高原地區水土保持生態建設快速、持續、健康發展。

在重點預防保護區，要依法保護好現有森林、草原、水土資源。對有潛在侵蝕危險的地區，積極開展封山育林育草，禁止毀林毀草、亂砍濫伐、過度放牧和陡坡開荒，防止產生新的水土流失。因地制宜地實施生態移民，加強治理成果的管理、維護、鞏固和提高。

在重點監督區，要加強開發建設項目的管理，對涉及水土保持方案的編報及實施情況進行嚴格審批與監督，嚴格執行 “三同時”制度，盡可能把人為造成的水土流失減小到最低程度；對已破壞的地表、植被和造成的水土流失，按照“誰造成水土流失，誰負責治理”的原則，進行恢復治理，對違法案件進行立案查處。

3.建立系統完整的生態文明制度體系

實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度，完善環境治理和生態修復制度，用制度保護生態環境，是發揮市場對資源配置起決定性作用和更好地發揮政府調控的必然要求。

（1）在生態文明建設決策制度方面。按照明晰事權、界定責任、規范行為、提高效率原則，理順流域管理機構與中央、地方的關系，明確事權范圍，建立健全流域與區域管理相結合的機制，強化流域管理機構對水土保持發展戰略、規劃、標準、監督監測、科研、統計等工作的頂層設計。研究建立將水土保持綜合治理工程監督管理納入黃河水沙調控工程管理體系，將水土流失動態監測評價納入黃河水沙監測網與黃河治理開發與管理重大技術體系，將水土流失預防監督納入黃河水行政管理體系的制度安排。

（2）在生態文明建設評價制度方面。建立水土保持質量評估體系和信譽評價體系。按照事權和支出責任相適應的制度安排，做好跨省區公共水土保持監測；研究建立多種監測方法相互結合、互為補充、相得益彰的統一監測指標體系；探索建立行業間相互銜接、流域與地方相互協調、標準統一、布局合理、數據共享、互聯互通的監測體系；做好監測數據統計分析，搭建統一發布平臺，及時公告動態監測信息。建立健全水土資源有償使用制度與流域生態補償制度，以及水土資源和生態環境影響評價方法，依法界定生態損害責任對象。另外，還要建立生態損害補償標準、生態補償監管體系，強化責任追究。

（3）在生態文明建設管理制度方面。轉變國家水土保持重點工程管理方式，研究建立由理事會、合作社組織村民自建水土保持項目的制度體系，大力推進民間資本治理水土流失，調動社會群眾參與水土流失治理的積極性。創新監管方式，按照“源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲”建立監督管理制度體系，實現由事后治理向事前預防和保護轉變。落實生態空間開發管制，制定生態保護紅線，建立督查報告網上公示制度。

（4）在生態文明建設考核制度方面。依據《中華人民共和國水土保持法》、《中華人民共和國環境保護法》等有關法律法規，明確地方政府的生態保護目標責任，建立科學合理的考核標準。研究制定不同尺度、不同時段、不同區域的生態保護與治理標準規范體系。

4.加強科技支撐

依靠科技進步，強化基礎研究，為黃土高原生態保護提供引領和支撐。通過對黃土高原代表性小流域現有觀測技術的改進、補充和完善，逐步形成結構合理、布設科學、目標明確、功能強大的水土保持試驗觀測體系和預測預報模型體系，為黃土高原水土流失綜合治理、水保工程設計與運行以及效益評價提供技術保障。

5.加強宣傳教育

把生態保護宣傳教育納入國民素質教育體系。豐富宣傳載體，開展形式多樣的宣傳教育活動。加快推進生態保護科普讀物編制工作，提高全民生態保護法制觀念和生態保護意識。