新型城鎮(zhèn)化背景下城鄉(xiāng)規(guī)劃的轉(zhuǎn)型思考

張炳良

德慶縣城鄉(xiāng)規(guī)劃管理服務(wù)中心

摘要：隨著新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的提出以及我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)入轉(zhuǎn)型提升期，城鄉(xiāng)規(guī)劃編制的理念、重點(diǎn)與技術(shù)方法等也面臨相應(yīng)的轉(zhuǎn)變。文章從促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)差異化發(fā)展、探索先發(fā)地區(qū)的存量規(guī)劃模式、探索以人為本的城市設(shè)計(jì)和低碳生態(tài)社區(qū)規(guī)劃等方面探討新時(shí)期城鄉(xiāng)規(guī)劃的轉(zhuǎn)型應(yīng)對(duì)之舉。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；城鄉(xiāng)規(guī)劃；轉(zhuǎn)型思考

改革開放后，我國(guó)的城鎮(zhèn)化是伴隨著市場(chǎng)化、全球化而起步和發(fā)展的。伴隨著經(jīng)濟(jì)、空間的高速增長(zhǎng)，城鄉(xiāng)規(guī)劃采取的是以增長(zhǎng)為基本導(dǎo)向的依賴路徑，增量型、藍(lán)圖式規(guī)劃是這一時(shí)期的主要規(guī)劃類型。不過(guò)，隨著國(guó)際環(huán)境倒逼機(jī)制的形成和國(guó)內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的深度調(diào)整，在支撐經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的動(dòng)力終結(jié)之后，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨全面轉(zhuǎn)型。伴隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大、環(huán)境惡化、資源約束、社會(huì)矛盾和傳統(tǒng)流失等問(wèn)題的凸顯，地方發(fā)展轉(zhuǎn)型的意愿已日益強(qiáng)烈，傳統(tǒng)以增長(zhǎng)為導(dǎo)向、片面關(guān)注城市的規(guī)劃模式已不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需求。

一、城鄉(xiāng)規(guī)劃的轉(zhuǎn)型背景

人才是新型城鎮(zhèn)化的核心，新型城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)在于處理好城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、區(qū)域二元結(jié)構(gòu)和城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)，新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略基于促進(jìn)城鎮(zhèn)化方式的全面和根本轉(zhuǎn)型而提出和實(shí)施，相當(dāng)于開辟了一條新的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，這條發(fā)展道路以促進(jìn)生態(tài)文明、增強(qiáng)城鄉(xiāng)之間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、以人為本、優(yōu)化環(huán)境、節(jié)約資源為主要宗旨。具體來(lái)說(shuō)，在指導(dǎo)思想上，要實(shí)現(xiàn)從以物為本向以人為本的轉(zhuǎn)變，著力于促進(jìn)人的全面發(fā)展，發(fā)揮人在城市化發(fā)展中的巨大作用；在動(dòng)力機(jī)制上，要實(shí)現(xiàn)從重視農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、工業(yè)經(jīng)濟(jì)、商業(yè)經(jīng)濟(jì)為主向重視城市經(jīng)濟(jì)為主的轉(zhuǎn)變，保持工業(yè)經(jīng)濟(jì)和商業(yè)經(jīng)濟(jì)，即第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)與均衡發(fā)展；在發(fā)展重點(diǎn)上，要實(shí)現(xiàn)從重視規(guī)模擴(kuò)張向重視功能、作用擴(kuò)張的轉(zhuǎn)變，不可偏重于城市規(guī)模的擴(kuò)大，要把心思更多地放在城市的職能和質(zhì)量上，發(fā)揮其在帶動(dòng)工業(yè)化的發(fā)展，提升城市居民水平、與農(nóng)村優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的巨大作用；在空間形態(tài)上，要實(shí)現(xiàn)只把大城市作為中心城市向大、中、小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的轉(zhuǎn)變，大力促進(jìn)城市群的出現(xiàn)；在城鄉(xiāng)關(guān)系上，要實(shí)現(xiàn)只重視城鎮(zhèn)發(fā)展而忽視鄉(xiāng)村發(fā)展向城鄉(xiāng)互相帶動(dòng)、共同發(fā)展的轉(zhuǎn)變努力促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化格局的形成；在制度創(chuàng)新上，要從自下而上的探索向頂層設(shè)計(jì)和基礎(chǔ)創(chuàng)新相結(jié)合的政策保障方向轉(zhuǎn)變。

二、城鄉(xiāng)規(guī)劃的轉(zhuǎn)型思考

最初的城鎮(zhèn)化在向新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變，城鄉(xiāng)規(guī)劃的主要任務(wù)也要隨之改變，具體來(lái)說(shuō)，城鄉(xiāng)規(guī)劃不再簡(jiǎn)單地為了滿足人民的基本需求，而是要統(tǒng)籌城市與鄉(xiāng)村、經(jīng)濟(jì)與環(huán)境、人口與資源的合理、科學(xué)的發(fā)展。基于此認(rèn)識(shí)，規(guī)劃工作者應(yīng)將新型城鎮(zhèn)化“以人為本、科學(xué)發(fā)展”的核心要求作為規(guī)劃工作的基本原則和出發(fā)點(diǎn)，著重強(qiáng)調(diào)對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、環(huán)境品質(zhì)提升與生態(tài)空間約束等社會(huì)、環(huán)境及生態(tài)方面的分析，并落實(shí)到空間層面，同時(shí)予以政策保障。不能單向地追求經(jīng)濟(jì)效益而忽略對(duì)環(huán)境的保護(hù)，不能只促進(jìn)城市的發(fā)展，還要依托城鎮(zhèn)的有利條件帶動(dòng)周邊鄉(xiāng)村的發(fā)展，盡可能不要因?yàn)槿丝谶^(guò)快增長(zhǎng)而導(dǎo)致人均資源占有量少、分配不均勻等問(wèn)題的出現(xiàn)。

1、城鄉(xiāng)規(guī)劃的任務(wù)重點(diǎn)

城鄉(xiāng)規(guī)劃作為空間資源合理配置的重要手段、上級(jí)政府的宏觀調(diào)控工具和城市發(fā)展的重要公共政策，從宏觀到微觀保障了空間資源配置、監(jiān)管的完整性。在新型城鎮(zhèn)化背景下，城鄉(xiāng)規(guī)劃需要聚焦以下兩方面的內(nèi)容。區(qū)域協(xié)調(diào)，整個(gè)世界都處在普遍聯(lián)系之中，任何事物都無(wú)法脫離與其聯(lián)系著的其他事物獨(dú)立發(fā)展，城鎮(zhèn)的發(fā)展與鄉(xiāng)村的發(fā)展就是一個(gè)典型的案列，

要想促進(jìn)整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，就要注意區(qū)域協(xié)作，以此促進(jìn)資源的合理規(guī)劃與利用，實(shí)現(xiàn)資源利用的最大化利用價(jià)值，同時(shí)要保證城鎮(zhèn)與城鎮(zhèn)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，不能一個(gè)勁兒地只發(fā)展大城市，小城市的發(fā)展也不能滯后，否則的話，很容易產(chǎn)生木桶的“短板效應(yīng)”。與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃相區(qū)別，新型城鎮(zhèn)化背景下的城鄉(xiāng)規(guī)劃更加注重功能、形態(tài)、結(jié)構(gòu)、設(shè)施與政策之間的協(xié)調(diào)。城市內(nèi)部?jī)?yōu)化提升，目前，我國(guó)城市發(fā)展的重點(diǎn)是改善城市環(huán)境，增強(qiáng)城市功能、宜家宜居、增強(qiáng)多元化、包容性，為了進(jìn)一步促進(jìn)城市化的進(jìn)步，就不能把重點(diǎn)全部放在空間擴(kuò)張上，必須兼顧城市各方面的綜合發(fā)展，在發(fā)展中解決城市運(yùn)營(yíng)效率低、城市功能品質(zhì)不高和城市內(nèi)部發(fā)展不平衡等問(wèn)題。

2、城鄉(xiāng)規(guī)劃的轉(zhuǎn)型挑戰(zhàn)

規(guī)劃的目標(biāo)理念向以人為本轉(zhuǎn)變，在新型城鎮(zhèn)化背景下，要求把人作為城市規(guī)劃的核心，把提升城市居民的生活質(zhì)量和生活水平作為終極目標(biāo)。規(guī)劃師需重新審視自己的社會(huì)責(zé)任，為實(shí)現(xiàn)自身的社會(huì)價(jià)值努力工作，在工作中更加強(qiáng)調(diào)對(duì)社會(huì)問(wèn)題的研究與分析，提出并著力解決社會(huì)問(wèn)題，從注重人口規(guī)模轉(zhuǎn)向注重人口結(jié)構(gòu)分析和人的需求研究，從片面關(guān)注城市居民轉(zhuǎn)向全面關(guān)注城市居民、進(jìn)城務(wù)工人員、農(nóng)村居民及留守人口的社會(huì)需求，樹立城市居民與農(nóng)村人平等的觀念，把二者身份不平等的觀念扼殺在搖籃之中，并以人的視角進(jìn)行規(guī)劃和設(shè)計(jì)。這不僅僅是規(guī)劃目標(biāo)理念的轉(zhuǎn)變，還會(huì)涉及到空間話語(yǔ)體系的變革。規(guī)劃的價(jià)值觀向社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化及生態(tài)多元價(jià)值觀轉(zhuǎn)變，在經(jīng)歷了空間超常規(guī)的快速發(fā)展之后，如今先發(fā)地區(qū)的城市空間框架基本拉開，而環(huán)境、社會(huì)、文化及特色等方面的問(wèn)題開始凸顯，傳統(tǒng)專注于空間增長(zhǎng)的宏觀結(jié)構(gòu)規(guī)劃已不能解決新時(shí)期的城市問(wèn)題。以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為基本導(dǎo)向的依賴路徑要逐漸向統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及環(huán)境均衡的科學(xué)發(fā)展路徑轉(zhuǎn)變。城鄉(xiāng)規(guī)劃必須適應(yīng)城市發(fā)展模式的價(jià)值觀轉(zhuǎn)換。要堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，統(tǒng)籌各方面的均衡發(fā)展，這樣才能跟上時(shí)代步伐，促進(jìn)社會(huì)的整體發(fā)展。

三、城鄉(xiāng)規(guī)劃的轉(zhuǎn)型應(yīng)對(duì)

1、促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)差異化發(fā)展

城鄉(xiāng)生態(tài)和空間的協(xié)調(diào)發(fā)展是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的本底和前提，其核心是要保護(hù)農(nóng)業(yè)和生態(tài)資源，保存人類賴以生存的自然環(huán)境，為可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造條件。所以，規(guī)劃城鄉(xiāng)發(fā)展的時(shí)候，要在保護(hù)、認(rèn)識(shí)自然的前提下利用自然，切不可以犧牲環(huán)境、破壞大自然為代價(jià)進(jìn)行城市規(guī)劃，加強(qiáng)農(nóng)村的生態(tài)文明建設(shè)，保護(hù)城市周邊以及附近農(nóng)村的濕地資源和土地資源，在更大程度上緩解城市用水緊張、土地資源緊缺以及人均占有量不足的嚴(yán)峻問(wèn)題，充分利用大自然給予的財(cái)富，加強(qiáng)城市與農(nóng)村的共享。

2、應(yīng)對(duì)城市發(fā)展階段變化，探索存量規(guī)劃模式

目前總體規(guī)劃面臨的是量大面廣且日益成熟的城市建成區(qū)，規(guī)劃主導(dǎo)范式開始從增量規(guī)劃向存量規(guī)劃轉(zhuǎn)變。在國(guó)內(nèi)一些大、中城市開展的總體規(guī)劃修改實(shí)踐中，已經(jīng)普遍遇到上述問(wèn)題。其基本的應(yīng)對(duì)思路是，在有限的空間框架里，通過(guò)中觀結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和空間秩序的梳理，以及優(yōu)勢(shì)戰(zhàn)略資源的整合、重組，達(dá)到功能、品質(zhì)和效率提升的目的。因此，在當(dāng)前階段，總體規(guī)劃的核心要素有待從適建土地空間向優(yōu)勢(shì)戰(zhàn)略資源轉(zhuǎn)變，總體規(guī)劃的空間視角也有待從分立向統(tǒng)籌、從宏觀結(jié)構(gòu)向中觀秩序轉(zhuǎn)變。

結(jié)語(yǔ)

“以人為本、科學(xué)發(fā)展”是當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的核心內(nèi)涵。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)入轉(zhuǎn)型提升期，城鄉(xiāng)規(guī)劃編制的理念、重點(diǎn)與技術(shù)方法等也面臨相應(yīng)的轉(zhuǎn)變。總的來(lái)說(shuō)，在新型城鎮(zhèn)化背景下，城鄉(xiāng)規(guī)劃的主要任務(wù)已經(jīng)從滿足基本的增長(zhǎng)需求向促進(jìn)城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型提升，統(tǒng)籌社會(huì)、經(jīng)濟(jì)及環(huán)境均衡的科學(xué)發(fā)展轉(zhuǎn)變；城鄉(xiāng)規(guī)劃的工作重點(diǎn)向區(qū)域協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)和城市內(nèi)部的優(yōu)化提升轉(zhuǎn)變；滿足各方面的基本增長(zhǎng)需求已經(jīng)跟不上城鎮(zhèn)發(fā)展的大步伐，也不能作為主要任務(wù)繼續(xù)存在，而堅(jiān)持“科學(xué)發(fā)展觀”，緩解人口與環(huán)境、資源之間的矛盾，經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量與發(fā)展速度之間的矛盾；城鄉(xiāng)規(guī)劃的工作重點(diǎn)向區(qū)域協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)和城市內(nèi)部的優(yōu)化提升轉(zhuǎn)變；城鄉(xiāng)規(guī)劃的目標(biāo)理念向“以人為本”“生態(tài)文明”轉(zhuǎn)變。

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