國家治理體系：國際概念與中國內涵

常紀文

十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》首次在國家文件的層面提出，建立國家治理體系，推進國家治理能力的現代化。

對國家治理體系的不同解讀

三中全會《決定》中24處提到了“治理”，包括公司治理、社會治理、環境治理等用詞，因此，在政治學界、社會學界、經濟學界和法學界引起了熱議。

目前，對國家治理體系與國家治理能力現代化的解讀呈現多元化的趨勢。但是，主流的解讀主要以西方的概念、邏輯和話語體系為依據，把民主和科學作為解讀的邏輯起點。在民主方面，強調國家治理參與主體的多重性即共治性，即政黨、國家、市場、社會和個人都是國家治理的參與主體，即強調國家治理體系的多元性、互補性、互助性和平衡性。此外，由于我國是社會主義國家，中國共產黨是執政黨，黨領導國家開展各種活動，所以，一些學者認為此種解釋有所不妥。于是，他們提出，中國的國家治理體系應當是中國共產黨領導下的，具有中國特色社會主義特征的治理體系。它的構成要件應當是黨的領導、中國特色社會主義、社會主義核心價值觀、社會主義民主、科學與法治，即“六位一體”的解讀。關于科學，一般的解讀認為，科學就是指治理能力的現代化。總之，他們認為，國家治理體系與治理能力的現代化就是民主加科學。

這些解讀在十八屆三中全會之后得到了社會各界的廣泛認可，但是，這些解讀是否符合中國的國情呢？這值得我們進一步深入地思考與挖掘。

對國家治理體系解讀的評價

“國家治理”是一個來源于國外的概念，其英文是“National Governance”，與此相關的概念還有“治理國家”（Governance State），并且派生出公司治理、政黨治理、環境治理和社會治理等用詞。十八屆三中全會多次強調國家治理、社會治理或公司治理等，因此，很多學者把國外“國家治理”的概念等同于中國的“國家治理”。但是，眾所周知，國外只提“國家治理”，從不提“國家治理體系”。而在中國，卻經常強調各種體系，譬如，環保部門有環保工作體系，安全生產部門有安全生產工作體系，國土部門有國土工作體系。在國外相關概念的影響下，一些部門甚至還制定了本部門的治理體系，如國家測繪地理信息局就制定了國家地理信息治理體系。而這些體系的提出和建立往往是基于中國行政工作的傳統模式，這一系列的體系包括組織體系、制度體系、機制體系和責任體系等，即我國“國家治理體系”概念的提出很可能是基于我國自身的背景與理念。此外，中國的語言文字與英語的中文翻譯有時會存在“撞車現象”，因此，我們有理由推測，國外“National Governance”（即國家治理）的中文翻譯和十八屆三中全會提出的“國家治理體系”中的“國家治理”概念很可能是僅僅因為巧合而字面雷同。

當前學界有一個傾向，一提到某個國際化的概念，往往就從國外的話語體系與邏輯起點展開解讀。諸如，一提到民主，一些學者就想到三權分立；一提到法治，就想到司法獨立；同樣，一提到國家治理，就想到了國家治理的多重性與民主性，而缺乏從中國國情和中國邏輯起點予以解讀的意識，這種解讀難以做到精準與妥當。

因此，有必要從十八屆三中全會審議通過的《決定》原文與習近平總書記的諸多講話中去探尋國家治理體系的內涵及其精神要求。一方面，從《決定》內容來看，它并沒有體現“六位一體”的解讀，而是有其自身的邏輯起點與話語體系。另一方面，從習近平總書記的幾次講話來看，無論是其在十八屆中紀委三次全會上的講話，還是在全國政法工作會議上的講話，抑或是在中央黨校建校八十周年慶祝會議上的講話等，都沒有照搬西方的概念和邏輯，可見，中國的政治概念應當從中國的邏輯起點進行解讀。

根據習近平總書記2014年1月在《求是》雜志上發表的文章可知，中國的國家治理體系的內涵是我國治國理政的制度體系，是執政黨、國家履行自己職責，發揮治國理政作用的制度體系，它強調各方面的制度化、程序化和規范化，而非國外所指的國家治理的體系化。可見，國外的理解不一定符合中國的國情。

目前流行的關于國家治理體系的解讀還有一個缺陷，即雖然強調黨的領導，強調中國特色社會主義，強調社會主義核心價值觀。但是，在民主思想的影響之下，往往否定政府的主導作用，而過分強調政府負責之下的各方的平等參與和監督作用。在中國的國情之下，中國共產黨是執政黨，中國政府是一個責任政府，如果不發揮政府治權的主導作用，很可能會導致無政府主義。我們強調“小政府、大社會”，強調“削減行政許可權”，并不是要否定政府的主導作用，相反，政府在中國共產黨的領導下，在很多關鍵的領域發揮著主導作用，譬如，環境保護、民族、宗教等工作領域。因此，對國家治理體系的解讀既要體現國外的合理因素，同時也要基于中國國情，不能僅僅拿西方的概念、原則和要求來約束我們，更不能用西方關于國家治理的一些標準來衡量中國特色國家治理體系的優劣。所以，中國的問題還應該從中國的角度來看，問題的解決對策提出也應該基于中國的國情。

國家治理體系的中國內涵

國家治理體系是指中國治國理政的制度體系，國家治理能力的現代化是指中國治國理政的能力的現代化。可以把兩者總結為一個是制度體系，一個是制度能力。在我國相關法律與規范性文件眾多的情況下，為什么十八屆三中全會還要強調治國理政的制度體系建設呢？

第一，主要原因在于我國諸多規范缺乏有機的內在聯系，其實施效果并不盡如人意，且在很多領域尚未形成規范，因此，應該對我國的政治、經濟、社會等領域形成廣泛覆蓋的制度體系，讓各種關系法定化，即保證各種關系的運行處于法律控制的框架之下。第二，中國的國家治理體系強調政府的主導作用，即要在政府的指導之下發揮民主參與、民主監督以及市場調節的作用。政府主導應當是在需要公權干預的領域全面實行，對于市場可以調節的，對于社區等可以自治的領域，政府的主導則應當予以退出，改為政府的監管和宏觀調控。可以說，國家治理體系既強調政府負責、政府主導的作用，也創造表達、發泄和參與的渠道和機會，疏導矛盾，激發各方面的活力。第三，中國的國家治理體系強調黨、政府、社會、公民和市場關系的制度化，它強調黨依靠制度來領導政府、領導國家，在制度的規范上，黨對政府工作，對司法工作的領導，有排除隨意性的特點，使黨的領導、黨和政府的關系實現規范化、制度化、程序化，這樣可以避免盲目地提出黨政分開等諸多不切實際的觀點。第四，政府和社會、政府和市場的關系要實行新的制度化。在構建新的和諧社會的條件下，政府對社會以什么樣方式進行引導與干預，干預的條件、標準、程序、后果等均應通過立法作出完善的規定。同樣，公民參與國家和社會生活也應當通過制度化的程序予以規范。國家治理體系的建設實際上就是促進這幾個方面的制度化，使中國的經濟建設、法治建設與生態文明建設，使中國的科學發展觀，在制度化之下生根、發芽、開花、結果，這是一場新的文明革命，是法治化的文明和制度化的文明，其核心是政治、經濟、社會、文化和生態文明建設的規范化、制度化和程序化。制度化是實現黨和政府工作持續發展的根本保障。

在開放化的國際環境之下，任何一方的國家治理，都應當發揮外在力量的內在作用。對外開放和國際化程度越高，外在力量的內在影響越大。目前我國不斷加大對外開放，國際化程度越來越高，因此既有必要發揮外在力量的建設性作用，也有必要制定規范，劃定范圍、明確程序，防止外在力量的參與活動偏離我國的法治軌道。

國家治理體系建設的改革

第一，應當制定國家治理體系的規劃，采取分步走的措施，逐步規定國家在哪些領域實行治國理政的制度化，并規定每一步制度化的目標和實行措施。第二，要通過制度的建設逐步理順黨領導政府和社會各項工作的主要領域、方式、程序、內容以及責任。目前，中國共產黨制定了黨內法規制定條例，并且制定了黨內法規制定的立法規劃，通過立法規劃可以看出，無論是黨內的規范，還是黨對政府的領導方式，如廉政建設、能力建設，包括人事工作等，都作出了詳細的規范。第三，要理順政府和社會，政府與市場的關系。通過制定權力清單，進一步完善行政許可的規定，使政府對社會、政府對市場的干預做到有限、有度，并且使干預規范化、制度化和程序化，防止權力尋租、權力腐敗的現象，同時也防止權力缺位、越位、不到位的現象，突出法律面前人人平等的原則。第四，要規定公民和社會組織參與各項領域工作的制度化措施，包括參與的領域、程度、程序與后果，發揮人民當家做主的作用。2014年修訂的《環境保護法》創新性地提出了環境保護公益訴訟制度，在社會的公共環境利益因為環境污染和生態破壞受到損害的時候，授予符合一定條件的社會組織以起訴權，這是社會力量參與國家治理法治化的重大突破。社會組織的國家治理參與作用以后還會在公共安全保護、社會投資等領域得到長足的發展。最后，通過改革措施的評估，校驗國家治理制度體系建設的時效性，并通過經濟激勵、培訓等措施，鼓勵人民參與國家建設的積極性，發揮社會各方遵守制度的自覺性，提高制度實施的效力，使國家治理體系的實施實現自覺化、自助化，唯有如此，中國特色的社會主義優越性才能得到最大限度的展現。

（作者：國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長、研究員，中國社科院法學所教授。）