澳大利亞阿博特政府執政首年對外安全政策淺析

明言

2013年9月，以托尼·阿博特為領袖的執政聯盟擊敗澳大利亞工黨，時隔6年重掌政權。一年來，阿博特政府在對外安全政策方面舉措不斷，走向輪廓日漸明晰，引人矚目。

澳新政府的對外安全政策

鞏固澳美聯盟，雙方戰略協作持續發展

2014年6月，阿博特總理訪問美國會見奧巴馬總統時，雙方一致表示將加強雙邊防務合作，并在兩國先前達成的相關協議基礎之上，達成美軍在澳部署的新共識，此舉為美擴大在該區域的軍力部署鋪平了道路。美方感謝澳與美保持緊密的同盟關系，贊揚澳在財政面臨“困難”情況下，繼續增加軍費開支，與美并肩維護地區和平。8月，澳美兩國年度部長會議（2+2）在澳舉行，雙方達成一項為期25年的軍事協定，允許2500名美國海軍陸戰隊員和其他美軍人員輪駐澳北部達爾文并進行訓練。據透露，澳美兩國還將加大特種兵的協作力度，在彈道導彈領域開展合作，并商討允許更多美海軍、空軍在澳的實際存在。由此，達爾文實際上正逐步轉變成為一個美軍的永久軍事基地。此外，澳加入了各種區域安全機制，積極參加美主導的環太洋軍演等。在經濟領域，澳除為美重要貿易伙伴外，還加入了跨太平洋經濟伙伴協議，并積極推動與相關國家的談判進程。在東亞合作系列外長會上，澳更是與美聯手，一唱一合推銷美凍結南海方案。增強國防建設，提升軍事實力和作戰能力

長期以來，澳大利亞在維護地區安全及國際水域安寧方面，更多倚重美國，并通過不斷強化同美的戰略協作，確保自身安全。近年來，澳軍費雖有所增加，但規模不大，一般保持在250億澳元左右，占國內生產總值的1.6%，是二戰以來最低的。通常來說，澳保守政黨更強調國家安全，因而在此方面投入相對較多。阿博特上臺后宣布將國防預算增至300億澳元，這還不包括購買58架先進戰機的費用。根據澳政府規劃，澳今后將逐步增加國防預算，預計到2023～2024年，澳國防開支將達到國內生產總值的2%。2014年4月，澳完成了迄今為止最大的一筆軍購案，花費120億美元購買了58架F-35戰機。作為該軍購的配套措施，澳還需要開支16億美元用于威廉城機場的擴建。此外，據報道，澳政府計劃再購置一個中隊的先進戰機，以最終替換澳空軍現有的F/A-18“超級大黃蜂”。今年7月，日本首相安倍訪澳時，澳日還簽署了國防關系協議，就日向澳轉讓“蒼龍”級核潛艇技術達成一致，借以提升澳的海軍實力。阿博特稱，澳政府沒有比守護國家安全更重要的任務，澳需要一支規模不大，但強有力且靈活的軍隊。

搶奪話語權，擴大對地區事務的影響力

澳新政府上臺后，對國際及地區事務的論調日漸提高，外交日趨活躍、主動。在一些地區熱點問題上，更是暢言無忌。在中國宣布設立東海防空識別區后，澳反應激烈，認為中方的單方面行動破壞了地區和平穩定。在馬航客機MH370失聯及隨后展開的搜救行動中，澳迎前部署，積極協調各方，對外樹立了良好的人道主義形象，得分頗多。之后，馬航客機MH17墜毀于烏克蘭，機上澳大利亞籍乘客有幾十人。澳方對此事件態度強硬，公開指責俄羅斯對此負有責任，要求俄必須采取措施確保相關調查順利進行，并聲言正在重新考慮是否邀請俄出席定于年底在澳舉行的G20峰會。此外，澳還派遣外長親赴烏克蘭協助解決善后，藉此，阿博特政府在澳國內的支持率不斷攀升。以色列與巴勒斯坦危機發生后，加沙地區人道主義狀況惡化，引發國際社會廣泛關注，澳大利亞主動向巴提供500萬澳元緊急援助，顯示澳對沖突地區的關注。

強化“亞太戰略”，視東亞為澳對外戰略優先方向

作為亞太地區成員，澳大利亞經濟是亞太經濟圈的重要一員和不可分割的組成部分，與東亞的政治、經濟交融度和關聯度極高。據統計，澳前10位的貿易伙伴中，有9個在亞太地區。澳出口排名前10的國家，8個是亞洲的經濟體，澳70%的貿易對象都是亞太國家。阿博特一改以往澳總理執政伊始首訪歐美的傳統做法，將自己首個外訪國定位于東亞地區。今年4月，阿博特率龐大的經貿團高調訪問日本、韓國及中國。期間，與韓國簽定澳韓自由貿易協定。8月，澳與傳統經濟伙伴日本正式簽署澳日經濟伙伴關系協議，進一步密切了雙方經貿合作，擴大了兩國的市場開放度。同時，阿博特訪問中國也取得了成功，雙方都表達了加快簽署雙邊自貿協議步伐的意愿。與此同時，澳還加快同印度、印度尼西亞的自貿協議談判進程。在多邊領域，澳與海灣合作委員會、跨太平洋伙伴關系協議（TPP）、太平洋貿易和經濟協議以及區域全面經濟伙伴關系協議的談判也在緊鑼密鼓進行當中。

澳新政府的戰略考量

澳政府執政一年來的對外安全政策既有繼承，又有發展，在強化多元外交的同時，更加重視維護澳國家安全，構建新的亞太安全秩序，折射出澳政府在當前形勢下的一些戰略考量。

與美國的軍事同盟關系仍為其戰略基石

自從1951年澳美結盟以來，澳對外政策一直依附美國，成為美鐵桿盟友，參加了二戰以來美國歷次在海外的軍事行動。在亞太地區，澳致力于維護美的霸主地位和主導作用，從當初抵制共產主義在亞洲蔓延，到冷戰的兩極格局對峙，一直充當美的馬前卒。反過來，美為澳提供“核保護傘”，確保了澳二戰以來的防務安全。澳對美的依賴既源于澳文化歷史傳統，又基于地理現實需要。一方面，澳地處太平洋與印度洋交匯的咽喉要道，戰略地位優勢明顯，孤懸南太，緊鄰東南亞，易受到來自矛盾錯綜復雜、熱點頻發的東亞地區的影響。另一方面，澳又是一個以歐洲移民為主的國家，精神思想與文化傳統以歐美為核心，長期奉行西方價值觀，且以“白澳”自居，與亞洲文化迥異。這造就了澳在亞太地區的“另類”處境。上世紀80年代后，澳迫于國際大勢及自身生存的需要，調整政策，強化對亞太的介入和塑造能力，加快了融入亞洲的步伐，并從東亞的經濟繁榮中獲益匪淺。雖然澳確立了“亞太戰略”，但這并不意味“亞太唯一”。在安全上，澳認為美國是地區的平衡力量，希望美國加強在地區的存在。因此，澳始終未能擺脫歐美體系，且伴隨著形勢發展，更加倚重美國，不惜為美國而損害地區利益。認為中國乃至東亞的崛起打破了區域力量平衡，對澳國家利益和安全構成威脅。endprint

總體而言，中澳關系發展順利，雙方的合作互利使兩國都得到了實實在在的好處。經過30多年改革開放，尤其是近年來經濟的迅猛發展，中國的綜合國力突飛猛進，已躍升至世界第二大經濟體，坐二望一直逼美國。據澳方統計，2013年，中澳雙邊貿易額達到1417.6億澳元，同比增長20.7%。澳對華出口達1000億澳元，超過對日本、韓國、美國、印度出口的總和。中國是澳大利亞第一大貿易伙伴。2012年，澳對東亞地區的貿易額達到3000億美元，占其對外貿易的54%。近年來，中國的國際影響力、軍事實力和海洋活動范圍不斷擴展，且以中國經濟為牽引，東亞國家的經濟均得到了快速發展，區域經濟一體化進程和合作步伐不斷深入，這一切正日益改變著二戰以來形成的東亞地緣政治及戰略格局，亞太地區正處于重要的轉型期。面對新形勢，澳大利亞感受到前所未有的壓迫感和焦慮感。澳一直認為美國在亞太的主導地位是確保亞洲穩定和澳國家安全的重要因素，因此對中國軍力的發展、未來走向及戰略目標深為疑慮，擔心地區戰略平衡被打破，進而對美國的地區主導地位構成挑戰。在澳看來，在可預見的將來，亞太地區沒有任何機制能取代美國軍事保護對澳國家安全和地區穩定所發揮的作用。因此澳大利亞不斷渲染“中國威脅論”，認為中國將會成為亞洲最大的軍事力量，對周邊鄰國構成威脅。2013年，澳政府發布新的國防白皮書，涉及中國的內容雖比較收斂，但仍要求中國軍力發展透明化，強調維護澳美軍事聯盟的重要性。年中，澳外長在接受記者專訪時，呼吁要“敢于面對中國”，更是將澳現政府的心態暴露無遺。

借美“亞太再平衡”戰略，構筑于己有利的區域安全格局

由于全球力量重心東移，美國國力衰減，不得不采取戰略退縮，實施亞太再平衡，為澳改善自身安全環境提供難得抓手，澳美可謂一拍即合，各取所需。美國順利于2001年駐軍達爾文，從美國來說，此舉首先可將澳打造成為美戰略的重要支點，形成北以日本，南以澳大利亞，中以關島為一體的“鐵三角”，構筑對中國的圍堵圈。其次，澳獨特的地理優勢，使其遠離中國導彈的覆蓋范圍之外，成為美理想的軍事基地。同時，駐軍澳大利亞，又將澳捆綁在美國戰車之上，不得不與美“出生入死”。第三，駐軍達爾文使美干涉南海，掌控印度洋與太平洋航行水域，左右世界重要能源通道有了一個跳板。這也是美國再平衡戰略中圍堵中國至關重要的一步。

對澳大利亞而言，配合美也有自己的盤算：一是維護美在地區的主導地位和領導作用，澳就有了穩定“靠山”，也是澳繼續享有安全的最根本保障，更是澳對外政策長期唯美馬首是瞻的目的所在；二是可與美國及其盟友日本、韓國等構建一個新的地區安全架構，設立西方主導的“游戲規則”，“規范”中國的行為；三是可以提高澳自身在美國對外戰略全局中的地位和作用，提升自己在地區事務中的影響力和話語權。

變被動為主動，爭作地區霸權、尋求自保

應該說，中國的崛起改變了全球力量對比，對冷戰以來形成的國際格局構成了沖擊。歐洲中心論正日益受到挑戰，以中國為代表的“亞太世紀”風頭正勁。在亞太地區，曾經風光無限的澳大利亞，逐步有被地區國家超越的危險。這意味著澳的“中等強國”地位難保，并有可能被逐步邊緣化。就目前而言，美雖國力有所減弱，中國要趕超美國仍至少要到2035年以后，但歷史的教訓仍使澳感到不安。二戰時，澳大利亞的母國、曾經強大的后盾大不列顛“自身難保”，無力東顧，澳在日本侵略下岌岌可危，多虧美國相助才避免了亡國悲劇。所以，澳人有著強烈的危機意識，一向高度重視安全問題。近年來，澳開始調整防務安全政策，更加注意加強自身軍事能力，舉措不斷：

一是投入巨資，擴充軍備，提升自主能力。不難看出，澳加強軍事能力有著更長遠的打算，是為未來國際格局變化預做準備。目前，澳還在積極準備明年的國防白皮書，新白皮書會對澳迎接未來安全挑戰、軍力架構、武器購置和財政支持等一系列問題作出詳細說明和規劃。二是調整軍事戰略思想，繼續貫徹以“越境防衛”取代“本土防御”，姿態更加積極主動，強調在遠離本土地區獨立開展軍事行動，這意味著澳與美全球戰略結合更加緊密。三是進一步密切與美國及其盟國的軍事合作，積極開展軍事互訪交流、軍事演習和非傳統安全領域合作，增強對地區事務的塑造能力，為澳將來成為亞太地區政治、經濟大國提供支撐。四是推出“西進戰略”，拉攏印度，炒作所謂“印太戰略弧”，既可開拓印度洋經濟圈，打開通往中東、非洲的通道，又可服從并服務于美的亞太再平衡戰略，制衡中國崛起勢頭。

現實問題的解決之道

作為一個“中等強國”，澳能否融入亞洲，借力亞洲，同時提升與美國在安全上的合作，確保自身安全，不僅關乎澳的戰略取向和未來定位，同時關系到亞太地區的和平與安定。對澳來說，解決好以下3個問題至關重要。

一是澳“脫歐入亞”問題。囿于澳大利亞國情，其在亞太地區一直身份特殊。自從澳上世紀80年代開始其“脫歐入亞”進程以來，過程不無困難。一段時間以來，澳一直是亞洲事務的“局外人”，沒有得到亞洲國家的廣泛接納，許多地區國家仍對澳存有戒心，影響到澳全面融入亞洲。究其原因，一方面澳慣以美國代言人自居，大搞意識形態斗爭，動輒以“人權”，“民主”等為旗號干涉亞洲國家的內部事務，又以種族主義的“白澳”政策而受到亞洲國家詬病；另一方面，亞洲國家無論在政治制度、發展階段、文化傳統等方面皆與澳存有差異，雙方之間互不信任始終存在。對澳來說，亞洲，尤其是東亞正日益發展成為世界的政治、經濟中心，代表了澳的未來，是與澳政治、經濟與文化聯系最緊密的地區，澳已經是亞洲的一部分，結成了一種一榮俱榮，一損俱損的關系。近些年，澳在融入亞洲方面做出不斷努力，受到亞洲國家的歡迎，在地區事務中正發揮著日益重要的作用。在美實施“亞太再平衡”戰略的背景下，澳的對外政策走向將直接影響到其在亞太地區的地位和作用。如果澳能發揮建設性作用，多從本地區實際利益和長遠考慮出發著想，則可在歐美與亞洲之間扮演橋梁作用；相反，如果僅僅追求一己私利，強化軍事同盟，拉一派打一派，那么其要實現融入亞洲的目標恐難以實現。

二是涉華政策上的“二元悖論”。在對華政策上，澳采取了接觸加防范的策略，兩面下注：一方面不斷加強同中國在各領域，尤其是經濟領域的合作與貿易，以獲取利益最大化，繼續搭中國經濟快車，即所謂的經濟上靠中國；另一方面，又不斷干涉中國內部事務，對中國的對外政策，尤其是東海、南海政策指手劃腳，積極配合美國的亞太戰略，幫助美及其盟國打壓中國。澳既不愿也無法擺脫與中國經濟上你中有我、我中有你的現實，另一面又對中國的發展壯大不放心，尋求外部勢力介入平衡。雖然對澳來說游走于中美兩大國之間實屬無奈，但關鍵是澳能否掌握好平衡，兩邊都不得罪，否則最終只能兩頭落空，殃及自身。近來，澳國內越來越多人士，包括澳前總理基廷、福雷澤等不斷著書立說，對澳政府提出批評，認為澳的政策顯然有失偏頗，置澳的前途和經濟利益于不顧，完全倒向美國。由于澳允許美國在達爾文設立軍事基地，一旦中美兩國出現不測或熱點問題擦槍走火，引發沖突，澳都將無可避免地被拖入其中。他們認為，澳不應選邊站隊，而是應多做中美和平共處的促進者，否則澳的命運就掌握在別人的手里。

三是澳美關系問題。作為美在亞太地區的重要盟友，澳曾經在融入亞洲還是回歸歐美之間徘徊猶豫。過去，每當美在亞太實施戰略收縮時，澳同亞洲國家的關系就會得到較快發展；相反，當美國進行戰略擴張時，澳同亞洲的關系就會倒退。從澳外交總體發展脈絡來看，澳大利亞的亞太政策一直處于一種搖擺不定的狀態，呈現出不穩定性。不難看出，澳采取目前的對外政策，既是澳美雙方國家利益考量和既往政策的慣性使然，也有美暗中操控助推的原因。澳美關系也并非鐵板一塊，一成不變。澳未來政策的走向既與大國角力和力量變化有關，同時也與澳自身在本地區的長遠戰略利益相連。今年6月，阿博特訪美時，也曾委婉批評美國的對華政策，認為美應該“接納”中國崛起的事實。如同過去“棄英就美”一樣，澳大利亞也有自己的國家利益，可以預見，澳美關系出現調整也只是時間問題而已。endprint