完善政府購買公共服務探析

程蓼 陸寧

摘 要：公共服務是指由政府提供的，滿足公民的某種直接需要的公共活動。政府購買公共服務，"是指政府將原來直接提供的公共服務事項，通過直接撥款或公開招標方式，交給有資質的社會服務機構來完成，根據擇定者或者中標者所提供的公共服務的數量和質量，來支付服務費用。"[1]從發達國家政府購買公共服務發展入手，總結其成功經驗，在此基礎上，分析我國政府購買公共服務存在的政府責任模糊、購買程序不規范、服務評價和監督體系缺失、公信力缺失的問題，提出觀念轉變、完善制度建設、提升公民素質、建立績效評估四方協同推進的解決對策，以期完善政府向社會購買服務的行為，充分發揮市場機制作用，提高公共服務質量。

關鍵詞：公共服務；政府購買；市場機制

一、政府購買公共服務的產生及發展

（一）政府購買公共服務的產生。19世紀，針對地方污水處理和衛生服務效率的問題，英國工程師查德威克提出了特許經營權的解決方式，這是比較早的合同管理的理念，也是政府購買公共服務的雛形。[1]

（二）政府購買公共服務的發展。20世紀七十年代末，撒切爾夫人在英國上臺執政，至此，西方公共服務拉開了變革的序幕。90年代后期，隨著歐盟一體化的進一步發展，政府承擔的公共福利使得公共開支漲幅巨大，人口老齡化現象不斷嚴重。西方國家開始對公共服務供給機制進行改革和探索，公共服務呈現出新的面貌。

二、國外政府購買公共服務的經驗

（一）法國。在20世紀之前，公共服務主要由英國的中央政府提供，隨著經濟的發展，人們對公共服務的需求更加強烈并要求其多樣化，因此，地方政府職能負擔加重，他們便把公共服務外包給社會組織，為社會組織提供公共服務買單。在法國，社會組織58%的收入來源于政府，35%來源于自己收費，剩余的8%則來源于私人慈善。[2]從另一個角度，也可以看到政府對社會組織的支持以及社會組織在提供就業機會方面的作用，見下表。

表1 法國非營利組織社會服務：數量、雇傭和附加值（2002年）

（二）日本。1995年，日本推行“規制改革”，引入“市場化試驗”制度，政府購買公共服務應運而生。這種模式并不是完全由市場主導，政府仍保有干預能力，一旦發現提供的服務失敗，可以關閉失靈的服務機構。這一模式在實踐中的具體表現形式是政府把公共服務的提供職能委托給民間企業。日本有專門的法律指導公共服務購買行為，并由強而有力的“第三方機構”組織實施。

（三）經驗總結。從上述對法國、日本兩國政府購買公共服務的描述中可以歸納總結出以下幾點經驗：（1）政府為公共服務買單，社會組織的經費主要來源于政府；（2）在政府宏觀管理的基礎上，引入市場機制和競爭機制，以市場機制為導向，競爭機制為驅動力，提供高效優質的公共服務，減少成本；（3）有專門的法律法規指導政府購買公共服務；（4）有“第三方機構”對公共服務購買行為進行外部監督

三、中國政府購買公共服務的現狀

（一）中國政府購買公共服務的主要行業分布。從主體上來看，中國政府購買公共服務主要集中在以下行業：

圖1 2009年至2010年我國社會組織獲得資助額度

（二）中國政府購買公共服務的方式。主要方式如下表所示：

表2 中國政府購買公共服務主要購買方式

圖2 2009年至2010年我國社會組織獲得資助額度

四、中國政府購買公共服務存在的主要問題

（一）政府責任模糊，購買標準不明確。政府在購買公共服務的過程中，哪種服務需要購買，該買哪種類型的服務，政府都沒有明確的標準和方向。

（二）法律制度缺失，購買程序不規范。政府購買公共服務在中國還處于起步階段，與其相關的法律和制度還不健全，有待完善。雖然有些地方政府制定了相關的指導性意見，但是，由于缺乏理論指導和實踐經驗，這些規定的具體實施方法往往缺少可操作性。

（三）服務評價和監督體系缺失，服務成本難以控制。評價系統包含兩方面的含義：一是是否花最少的錢購買到公共服務；二是公共服務的受眾是否滿意。在實踐中，評價和監督都很難實施，最主要的原因是缺少懂技術的專業人才，對其監督和管理。

（四）缺乏公眾信任，形成額外成本。在中國的傳統中，公共服務一直由政府提供，公民對政府有很深的依賴性。當公共服務不是由政府而是由社會組織來提供時，公眾往往會產生懷疑。例如，醫療志愿者下鄉宣傳疾病預防知識，村民會有抵觸情緒，不相信志愿者水平，甚至燒毀宣傳資料，覺得給些藥品比講解更實際。公眾對公共服務承擔方的不信任，是形成額外成本的重要原因。

五、完善我國政府購買公共服務機制的對策建議

（一）定位政府角色，明確政府責任。重新清晰政府角色定位，確認政府重要角色在于向其公民提供豐富、優質的公共服務。政府購買公共服務只是將政府供給公共服務的具體生產過程讓渡給市場，公共服務供給的合法性，正當性和有效性的相關責任，還是由政府承擔。

（二）加強制度建設，構建政府購買公共服務的制度體系。針對政府購買公共服務的過程中缺乏規范性的問題，勢必需要從體制建設中加以解決。在具體操作過程中，可以從兩個方面加以規劃。其一，實質規劃方面：政府購買公共服務的標準和范圍，服務對象的界定原則與方法，分類購買公共服務的制度等等。其二，程序規則方面：政府購買公共服務的程序，政府購買公共服務的招標辦法，以及相關聽證制度等。

（三）建立科學的監督和評估體系，促進公共資源的高效利用。在購買公共服務過程中，可以嘗試建立動態的監督和評價體系。動態的監督體系既可以及時反饋購買過程中出現的問題，對購買過程中政府主管部門徇私舞弊的行為又能起到震懾的作用。動態的評估體系就是建立科學的評估標準和評估方法。評估的主體不單有政府主管部門，更要有服務對象——公眾。同時，還要引入第三方評估方法，加強評估的客觀性，公正性，使評估結果更具說服力。

（四）加強公民教育，培養優秀公民。公民既是公共服務的消費者，也可能是公共服務的參與者。因此，可以將公民視作一種持續的社會建設和社會改進力量。公民素質的提高，將直接關系到公共服務供給的質量，從而避免購買公共服務的權力濫用。更重要的是，公民對政府信任，才能使公共服務購買落到實處。

結論：國外發達國家政府購買公共服務經歷了相當長的過程，而且他們在社會發展、制度建設、國民素質方面都有一定的基礎，所以政府購買公共服務進展的相對順利，相關理論和實踐研究都比較成熟。作為發展中的中國，政府購買公共服務剛剛起步，面對日益增長的公共需要，政府壓力明顯很大，因此，借鑒發達國家政府購買公共服務的成熟經驗，在國內大力推進政府購買公共服務是大勢所趨。但我們也要清楚地看到，我國在法律制度，公民素質和社會發展水平等方面與發達國家的差距還很大，所以，在推行政府購買公共服務的進程中要采取積極并慎重的態度。一方面要積極推行政府購買公共服務試點工作，創新滿足公民需要的新方式；另一方面，要先試點，等成熟之后再全面推廣，做到穩妥慎重，并在不斷推廣的過程中，加強制度建設，鞏固成果，避免潛在的風險，把我國政府購買公共服務打造成具有中國特色的新型政府工作方式，創造性地滿足公民更高的生活需要。

參考文獻：

[1] 黃學賢，陳峰.試論實現給付行政任務的公私協力行為[J].南京大學法律評論，2008.

[2] 利昂·E.艾里什，萊斯特·M.薩拉蒙，卡拉·西蒙.政府向社會組織購買公共服務的國際經驗[R].2009.