群眾參與干部考核的制約因素及對策

胡金強

2013年11月黨中央發布《關于開展“四風”突出問題專項整治和加強制度建設的通知》提出要健全干部選拔任用和考核評價體系，把貫徹黨的群眾路線制度執行情況納入領導班子和領導干部年度考核和黨風廉政建設責任制考核的重要內容，作為領導干部選拔任用、獎勵懲處的重要依據。同時，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，完善發展成果考核評價體系，糾正單純以經濟增長速度評定政績的偏向。2014年4月3日山東省印發《關于改進完善17市科學發展綜合考核工作的意見（試行）》。6月19日，淄博市印發《2014年度淄博市科學發展綜合考核辦法》。從中央政策指引，到地方具體實踐，評價地方的發展成果、考慮干部的政績升遷，再不能將

GDP作為唯一標準，而把“群眾參與”、“群眾滿意”，作為越來越重要的指標看待。

一、群眾參與干部考核的現狀

（一）干部考核透明度受到質疑。干部考核過程缺少群眾參與，容易造成領導干部考評“自說自話”的困境，容易給群眾造成干部考核“暗箱操作”的印象。群眾參與領導干部的考核問題不僅是重要的理論問題，更是倍受社會關注的現實問題。黨管干部原則和群眾參與具有一致性，在黨管干部過程中體現出民主政治發展的要求，有問題的干部具有蒙蔽性、隱蔽性、欺騙性的特點，一般情況下組織考核難以發現。大量的事實表明，有問題的干部中有能力杰出者，且善于偽裝、具有兩副或多副面孔。在工作圈里，他們也許干得十分出色，工作中大刀闊斧，魄力十足，業績不凡，善于利用各種宣傳工具為自己造輿論、樹形象，一時聲譽鵲起、好評如潮，具有很大的蒙蔽性和欺騙性。

（二）干部考核結果可信度受質疑。干部考核結果缺少群眾監督，考核走過場，“結果上級說了算”的現象在干部考核中屢見不鮮。干部考核是黨政領導干部選拔任用工作的基礎和前提，通過考察能從德、能、勤、績、廉上全面了解被考察對象，從而決定是否任用。從實際考核工作來看，考察失真用人失誤的現象時有發生，特別是在市場經濟條件下，干部考察失真現象就愈加顯得突出，這個問題已成為干部考察工作的重點和難點，成為干部選拔任用工作的制約因素。

（三）干部考核制度滯后于群眾參與的積極性。隨著公民意識的逐漸增強，群眾廣泛參與領導干部考評成為了一種必然趨勢。然而，人人都參與領導干部考評“一不可能，二無必要”，所以必須選出群眾代表來參與考評，但在“選取誰”、“如何選”方面沒有制度化的可操作方案。

二、群眾參與干部考核的制約因素

（一）群眾說真話的氛圍缺乏。隨著公民意識的逐漸增強，群眾更加關注與其自身利益相關的公共事務。但是，在干部考核中，敢于說真話的群眾不多，問題在于群眾的意見對干部考核是否起作用。有些干部在被考察過程中，群眾提了不少意見，民主推薦的得票率也并不高，但照樣被強行通過。事實證明有些人上任之后，并沒有展現出組織上所評價的那種工作能力，群眾參與的熱情也隨之降低。群眾參與考核的時間較為倉促，有時是突擊式的考核，群眾參與考核有時只是一天或半天的時間，由于考核前準備不充分，難以全面、深入參與考核，觸及不到干部工作中的深層次問題，即使群眾發現了一些問題的苗頭，也由于受時間限，無法進一步查實。

（二）干部考核的信息公開機制不健全。“網絡民主”為民眾提供了一種全新的利益表達渠道，但也凸顯出了一些問題。一是政府與群眾之間的溝通機制還不完善。二是干部考核的民意監督和民意反饋機制不完善。目前，對干部的考核主要以集中性的常規性考察為主，一般采取民主測評、個別談話形式，聽得多、看得少，了解干部的靜態狀況多、掌握動態情況少，缺乏對現場和實地的考察、考核，更缺乏現代的網絡科技手段。

（三）群眾意見的表達渠道不通暢。群眾參與領導干部考評呼聲高、回應小，群眾參與渠道的廣度和深度并沒有制度保障，很多時候群眾參與干部考核只是政府的一個形象工程。群眾參與考核的范圍窄，層次比較單一，忽略了最基層群眾的反映，群眾意愿缺乏全面性和代表性。群眾對干部考核的知情權、參與權、表達權和監督權也沒有制度化的規定。目前領導干部考核方式共有六種：民主推薦、民主測評、民意調查、個別談話、實績分析、綜合評價。但規定內容都比較籠統，缺乏可操作性，群眾有序有效參與干部考核往往成為一張空頭支票。

三、群眾參與干部考核的主要對策

（一）改變唯“GDP”論英雄的干部考核評價標準。《關于開展“四風”突出問題專項整治和加強制度建設的通知》提出，“堅決糾正唯國內生產總值用干部問題”。不能再以GDP來論英雄了，經濟發展行不行，人民群眾最有發言權；干部干得好不好，也應該讓老百姓說了算。中國的經濟發展已經過了唯GDP論英雄的時代，能否推動民生，能否長效發展，能否對經濟增長模式再創新已經成為當前工作的重中之重。在集中精力抓發展的同時，一定要確保民生改善與經濟增長同步。只有不唯GDP論英雄，才能使廣大干部樹立正確的政績觀，從內心里把讓人民幸福作為工作的核心任務，著力解決人民群眾所思、所想、所盼的切身利益問題，努力提升民生幸福指數，讓群眾共享改革發展成果，讓幸福走進千家萬戶。只有提高群眾滿意度在考核評價中的分量，引導干部切實注重群眾公論，提高干部選拔任用的公信力，才能使“上”者令人信服，“下”者無話可說。

（二）營造群眾敢說真話的氛圍。考核要接受群眾監督，正確引導群眾克服明哲保身，好人主義思想，調動其民主參與的積極性。要健全完善民主評議防偽打假制度，對拉選票甚至賄票的領導班子和領導干部堅決予以處罰，堵塞漏洞、建立起長效工作機制，各被考核單位要將領導班子和領導干部年度實績目標完成情況張貼上榜公示。一是組織部門要設立監督舉報信箱和電話，廣泛征求收集群眾的反饋意見。二是嚴肅考核紀律，規范考核工作，營造群眾敢說真話的良好氛圍，廣泛充分聽取各方面的意見。三是對群眾舉報、申訴的干部考核工作中的違紀違規行為，要認真嚴肅處理。通過述職述廉、信訪接待等方式，擴大群眾參與考核的范圍。要將考核結果與干部帽子掛鉤，做到能者上、庸者下，優者獎、劣者罰，通過考評考核干部實力，考出干部活力，把群眾定期考評的壓力直接轉化為干部持續干事創業的動力。

（三）提供群眾參與干部考核的可靠渠道。在領導干部的考核中，加大群眾滿意度在考核評價中的分量，讓真正得民心的干部得到重用。考核中要使參與干部考核的群眾知道考核目標是什么、干部做了什么、結果怎么樣，形成易于操作的群眾參與考核體系，讓干部考核工作在“陽光”下運行。通過文件通知、內網發布、公開欄宣傳等形式，及時將干部考核評價的內容、程序、方式、結果等予以公開，增強普通干部群眾的知情度。要確保群眾參與領導干部考核不淪為走過場，迫切需要可操作的群眾參與渠道，這是實現群眾參與考評有效性的重要保障。根據我國的實際情況，群眾參與干部考核應推廣以下四種渠道：（1）公開聽證。在干部考核的過程中，邀請群眾代表聽取意見。從現實來看，聽證制度的缺陷主要體現在代表性不足。（2）網上評議。互聯網的發展為群眾發表意見開辟了新的渠道，網上評價方便、快捷、成本較低、易于統計。但虛擬網絡也給惡意投票提供了可能性，因此，應該加以正確的引導并輔之以必要的法律規范，實現群眾網上評估的制度化。（3）群眾滿意度測評。（4）第三方機構獨立評估。

（四）利用大數據獲取和認認定核信息。政府建設一個整合開放的考核信息平臺，將基礎數據、業務數據、公共服務數據等更多的政府信息資源向群眾開放，同時，建立群眾與政府間的溝通渠道，通過政府考核在線與群眾實現交互式參與干部考核過程，通過大數據信息平臺使群眾有序參與干部考核工作。安排更多關聯度高、知情度深、代表性強的群眾參與民意調查、民主測評。要杜絕傳統考核評價辦法以中層干部替代基層群眾，造成基層民意失真的問題。要強化黨內外干部群眾的參與和監督，及時公開考核內容、考核程序、考核方法、考核結果，增強考核工作透明度，加大群眾滿意度在考核評價中的分量，這既是對民情民意的尊重，也是干部考核工作中的一個創新，在干部考核工作中真正體現公平、公正、合理。