解讀新一輪改革的邏輯

易棉陽　曾鵑

摘 要“十八大”以后，中國進入新一輪改革時期。新一輪改革是一場問題導向式改革，新時期所出現的諸如經濟增長乏力、效率低下、市場秩序混亂等新問題是新一輪改革的邏輯起點，放、激、管三管齊下是解決新問題的主要方式。新一輪改革的目標是處理好政府與市場的關系，而理順政府與市場關系的關鍵在于充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，通過市場發力形成中國經濟增長的內生力，探索出一條具有中國特色的市場經濟道路，這條道路就是中國模式。

關鍵詞新一輪改革 ； 簡政放權 ； 市場主體

[中圖分類號]F12 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0461（2014）11-0024-05

一、改革開放以來的四輪改革回顧

1978年，中國啟動改革開放大幕。35年來，中國歷屆領導人針對不同時期的不同問題，設計了不同的改革方案與路線，中國改革呈現階段性特征。縱察起來，中國已經經歷了四輪改革。第一輪改革是1978 年到1984年，此輪改革的重點是農村，以家庭經營的聯產承包責任制取代人民公社時期的集體經營，此輪改革調動了億萬農民的生產積極性，基本解決了困擾中國的千年難題——溫飽問題。第二輪改革是1984年到1992年，此輪改革的重點是城市，涉及到價格改革、企業經營體制轉換等主題，此輪改革的最大亮點是在計劃經濟體制內允許市場調節部分資源配置，對僵化的計劃經濟體制進行一定程度的松動，為城市經濟的發展注入了活力。第三輪改革是1992年到2003年，此輪改革的重點是明確中國經濟改革的方向問題。1992年黨的十四大明確提出，中國經濟體制改革的方向是建立社會主義市場經濟體制，為此，頒布了《公司法》、《商業銀行法》、《證券法》、《物權法》等系列法規，為社會主義市場經濟體制創造制度環境，1998年之后，政府從產權改革切入啟動國企改革，試圖通過改革把國企辦成真正的市場主體。第四輪改革是2003年到2012年，此輪改革的重點是完善社會主義市場經濟體制及其社會環境。此輪改革過程中，面臨自20世紀30年代以來最嚴重的全球經濟危機，為克服危機，中國充分發揮了政府在經濟增長中的作用，取得了舉世矚目的成就，但政府的過度介入，使市場活力受到遏制，中國經濟在高速增長的同時出現后勁不足的危機，依靠政府發力的經濟增長模式難以為繼。基于此，從2012年黨的十八大開始，新一屆中央領導集體對改革進行了新的頂層設計，中國進入新一輪改革時期。

新一輪改革引起了海內外的高度關注，學術界從不同角度進行了深刻解讀，代表性的解讀成果集匯于厲以寧、林毅夫、周其仁等著的《讀懂中國改革：新一輪改革的戰略與路線圖》。縱察現有解讀成果，從學理角度對新一輪改革特別是新一輪改革的邏輯進行解讀的文獻迄今未見，基于此，作者懷著野人獻曝的心態，對新一輪改革的內在邏輯進行嘗試性解讀。

二、新一輪改革的邏輯起點：直面新時期的新問題

在第三輪改革時，中國明確確立改革的目標是建立社會主義市場經濟體制，但對于什么是社會主義市場經濟，卻沒有明確的答案。受長期計劃經濟體制的影響，人們習慣于一切依靠政府、一切聽從政府，盡管人們已經意識到政府控制一切的計劃經濟體制有問題，需要改造成市場經濟體制，但對于政府在市場經濟體制的角色定位，人們并無清晰認識。20世紀后期崛起的“亞洲四小龍”，是中國改革初期的主要學習對象，①“亞洲四小龍”無一不是推行政府主導型市場經濟，很自然，中國把政府主導型市場經濟當作社會主義市場經濟的目標。正因為如此，在第三輪改革中初步建立起來的社會主義市場經濟體制，就是帶有濃厚的政府干預色彩的市場經濟體制。[1]政府主導型市場經濟體制的確立，使計劃經濟體制時期被封鎖的能量得以釋放，如允許發展民營經濟帶來中國GDP的增長；允許自主創業、民工自由流動帶來了人們財富的增長；產權改革淘汰了部分沒有自生能力的國企、使部分國企在改制中重煥生機。在政府的主導下，中國經濟高速增長，1992年中國經濟總量為4 998億美元，居世界第9位，到2010年時中國經濟總量為57 451億美元，居世界第2位；2003年至2011年，中國經濟年均增長10.7%，而同期世界經濟的平均增速為3.9%。[2]但也要看到，政府主導型市場經濟體制在帶來經濟繁榮的同時，也內生出了許多問題。

第一，在政府主導型市場經濟體制下，對資源配置起決定作用的是政府而非市場，這就使得經濟增長高度依賴政府政策刺激。主要資源掌握在各級政府手中，中央政府掌握了電力、電信、鐵路、石油等壟斷資源，地方政府掌控了大量的土地資源，地方政府還通過注入土地的方式大量設立融資平臺為地方政府融通資金，地方政府通過融資平臺獲取了巨額的財政金融資源。各級政府利用手中所掌握的資源，直接發力搞經濟建設。2008年的反危機措施，就是政府直接發力的突出表現。政府直接發力，確實起到了顯著的短期刺激效果，2009年中國經濟走出了一條漂亮的“V”字型道路。但這個漂亮的“V”字背后隱藏著新的危機：首先是政府投資大幅度擠出私人投資。2008年4萬億的投資重點是鐵路、公路、機場等基礎設施，這些領域的投資基本上被政府或者有政府背景的國企控制，私人資本無法進入；就是連門檻相對較低的房地產領域，2009年之后，私人投資一度也被擠出，其原因是，在2009年寬松貨幣政策的刺激下，央企獲得了巨額銀行貸款，央企利用充足的資金到處圈地，不斷制造地王，推高地價和房價，央企的這些行為實際上就是提高了房地產市場的市場準入門檻，一般私人投資者只能遠遠望著但進不去，這就是所謂的“玻璃門現象”。其次是寬松貨幣政策必然使貨幣超發，至2012年末，中國廣義貨幣供應量M2達97.4萬億元，同年中國GDP總量為51.9萬億元，貨幣量與實體經濟之比已經嚴重超出了合理范圍。超額貨幣發行最終反映在物價上，造成高通脹，高通脹與低增長一旦并存，使宏觀調控的政策空間日益狹小，經濟形勢更加復雜。再次是經濟高度依賴政府投資，經濟缺乏內生力，政府刺激一旦退出，下行壓力就非常巨大。2010年10月，在高通脹的壓力下，政府減弱了刺激力度，從2011年第一季度開始，中國經濟增速呈直線下降，而且下降趨勢持續了7個季度（2008年經濟危機中，中國經濟下降也只持續了5個季度），到2012年第二季度才止住（劉偉，2014）。[3]由此可見，中國經濟對政府政策刺激依賴性是何等之高。

第二，政府過多的行政審批，遏制了市場活力，壓制了社會創造力。在政府主導型市場經濟體制下，政府通過行政審批而成為市場的領導者，作為市場領導者的政府，可以通過關、卡、要等手段來壓制社會創造力，從而導致市場活力嚴重不足。在資源主要由政府配置的社會環境中，市場主體進入市場本就不易，即使邁進了市場門檻，多達100多個公章的漫長的行政審批足以逼著市場主體退出市場，甚至逼其破產，這就是所謂的“彈簧門現象”。已經進入門檻的市場主體要想不被彈出，必須與掌握行政審批權的官員進行尋租，使腐敗現象更加嚴重，這只是問題的一方面，更為嚴重的是，行政審批迫使企業家花費大量的時間、物質與官員交易，使企業家難以安心進行企業技術創新和管理創新，嚴重地壓制了中國企業創造力的發揮，所以，行政審批是造成中國企業低效率、缺乏創造力的一個重要原因。

第三，政府對市場的監管、對社會的管理不到位甚至缺位，造成了市場秩序的混亂，影響了市場主體創造力的發揮。2003年以來，各級政府部門把主要精力用于發展經濟，解決發展中碰到的各種問題，特別是地方政府，更是全力以赴抓投資、抓項目落地、抓短期GDP增速最大化，正因為如此，有些學者把中國政府形容為發展主義政府或增長主義政府（張卓元，2012）。[4]由于政府把主要精力用于動員社會資源發展經濟上，對市場監管和社會管理無暇顧及或顧及不多，使中國市場經濟處于一種大發展與大混亂并存的狀態之中，可以說，2010年前后的市場秩序比1980年代還要混亂。表現為：企業處在一個非公平競爭的市場秩序之中，同一行業內的企業，國企可以獲得補貼，民企卻不能，民企無法與國企平等競爭，張維迎曾形象地把國企與民企競爭比喻為皇帝與大臣下棋，民企只能輸不能贏；在產品市場上，廠商普遍以次充好，連關系人生命安全的食品都普遍造假；對企業負外部性行為監管不力，導致企業肆無忌憚排污，嚴重破壞中國經濟的生態安全；在資本市場上，不少企業上市是為了圈錢，地方政府更是通過設立形形色色的融資平臺，大打政策擦邊球進行融資，地方政府負債高達18萬億元，埋下了地方財政危機隱患。建立公平、規范的市場秩序是政府的職責所在，混亂的市場秩序任其發展下去，30多年改革開放的成果可能會毀于一旦。

在政府主導型市場經濟體制下，政府通過配置手中所掌握的資源，帶來了經濟的短期高速增長，但其內生出來的一系列問題：如經濟增長乏力、效率低下、市場秩序混亂，使中國經濟難以長期持續發展下去。這種現象并非中國特有，是發展中國家面臨的共性問題。從“二戰”以后至今，全世界只有中國臺灣和韓國兩個經濟體成功地跨越了低收入、中等收入和高收入三個門檻，13個經濟體從中等收入變為高收入國家，拉美一些國家在20世紀80年代發展勢頭很好但后來長期陷于中等收入陷阱之中，絕大多數發展中國家長期陷在低收入的谷底狀態，之所以如此，最主要的原因是沒有處理好政府與市場的關系（林毅夫，2014）。[5]中國要成功跨越這個卡夫丁峽谷，實現“兩個百年”的目標，必須對原有的政府主導型市場經濟體制進行傷筋動骨的改革，十八大以來的改革就是在新的歷史時期針對新問題進行的一次全局性改革。

三、放、激、管：新一輪改革的展開邏輯

新一輪改革直面新時期的新問題，解決新問題的關鍵在于處理好政府與市場的關系。處理好政府與市場的關系，先從政府簡政放權開始，通過放權激活市場主體，形成中國經濟增長的內生力，在激活市場活力的同時，政府著力構建一個有序的、公平的市場競爭環境。概括地說，新一輪改革是循著放、激、管這個路線展開。

簡政放權，就是給社會松綁，讓市場發力，實際上，中國20世紀80年代的改革開放就是從簡政放權開始的，30多年來，政府一直在強調簡政放權，但結果卻不盡人意，始終未能走出邊減邊增、明減暗增的怪圈。十八大以來，新一屆中央領導集體把簡政放權作為深化改革的“當頭炮”，簡政放權取得了實質性的進展。與以往不同，新一輪簡政放權具有如下新意：第一，放權從國務院放起，實施自上而下的放權路徑。國務院是行政權力的中心，此輪簡政放權從權力中心放權開始，在國務院的示范帶動下，一級做給一級看，一級帶著一級改，2013年國務院部門共取消下放416項行政審批權，李克強總理在2014年政府工作報告中提出2014年國務院要繼續加大簡政放權力度，各級地方政府要按要求簡政放權，簡政放權將以自上而下的方式、以更大的力度推進。第二，以強力反腐保證簡政放權的落實。簡政放權，就是政府從某些市場領域退出，這種退出實際上意味著政府從利益格局中退出，勢必損害既得利益者的既得利益（李文溥、李昊，2014）。[6]既得利益者勢必會千方百計阻擾改革，使新一輪改革難以真正落實。中央充分意識到新一輪改革真正難在改革方案的落實上，所以，習近平總書記在俄羅斯接受記者專訪時指出新一輪改革是“一分部署，九分落實”。真正落實改革，必須打擊既得利益集團，為此，中央架起反腐高壓線，通上反腐高壓電，對阻擾改革的既得利益者重拳出擊，排除改革的阻力。還要看到，強力反腐、肅清吏治，不但能保證簡政放權真正到位，而且還能形成一個推進新一輪改革的第二行動集團。新制度經濟學家戴維斯和諾思的研究發現，一國的制度創新能不能進行，不僅需要一個設計新制度的“第一行動集團”，還需要形成一個與“第一行動集團”密切配合協調推進制度創新的“第二行動集團”。歷史上，很多很好的制度在“第一行動集團”設計出來之后并沒得到很好的執行甚至在執行過程中完全走樣，好制度反而變成危害人們的壞制度，北宋時期的王安石變法便是例證。王安石改革集團是王安石變法的“第一行動集團”，王安石改革集團所設計的方田均稅法、青苗法都是強國富民的好制度，但方田均稅法損害了官僚集團和地方豪強既得利益集團的利益，官僚集團和地方豪強在執行變法措施時，要么虛與委蛇，要么蓄意破壞，如有的地方官僚把稻子煮熟貸放給農民做種子，使農民顆粒無收，激起農民對王安石變法措施的反對。面對這么一個不但不支持改革反而破壞改革的“第二行動集團”，王安石改革集團沒有也無力采取嚴厲措施予以懲治，最后改革措施在執行中完全走樣，好制度變成害人的壞制度，改革失敗（易棉陽，2014）。[7]新一輪改革充分吸取了這個歷史教訓，以強力反腐打擊阻擾改革的既得利益者，形成與中央協同推進改革的“第二行動集團”。