新時期湖南縣域科學發(fā)展研究

陳文勝　陸福興

新中國成立后，我國縣域發(fā)展大致經(jīng)歷了城鄉(xiāng)雙軌發(fā)展階段、以經(jīng)濟為中心發(fā)展階段、全面發(fā)展階段三個階段。從2003年黨的十六屆三中全會提出科學發(fā)展觀以后，縣域全面發(fā)展從單純的經(jīng)濟發(fā)展進入了全面發(fā)展階段，縣域發(fā)展的指導思想發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變：縣域發(fā)展根本任務逐漸由經(jīng)濟增長到經(jīng)濟發(fā)展的轉(zhuǎn)變；縣域發(fā)展的評價標準逐漸由GDP的數(shù)量評價向政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)全面發(fā)展評價轉(zhuǎn)變；社會發(fā)展狀態(tài)逐漸由城鄉(xiāng)二元分割向城鄉(xiāng)發(fā)展一體化轉(zhuǎn)變。

當前，縣域發(fā)展進入了一個新的時期。湖南縣域發(fā)展起步較早，在新的歷史時期，縣域發(fā)展呈現(xiàn)出了新的態(tài)勢，需要采取新的對策。

湖南縣域發(fā)展的新態(tài)勢

2013年，湖南省委、省政府研究部署了分類指導、協(xié)調(diào)推進全面建成小康社會的重大決策和全面啟動特色縣域經(jīng)濟扶持戰(zhàn)略，不僅對縣域發(fā)展的評價指標體系更加趨于科學，而且發(fā)展目標更加明確，標示著湖南縣域發(fā)展戰(zhàn)略的重大轉(zhuǎn)變。

——經(jīng)濟運行質(zhì)量有新的提升。一是經(jīng)濟總量增勢喜人。2012年，湖南省97個縣域完成地區(qū)生產(chǎn)總值14754.22億元，增長13.7%，占全省總量66.6%，比上年提高0.6個百分點，縣域生產(chǎn)總值過100億的縣市區(qū)達到55個，縣域財政總收入1015.68億元。

二是運行質(zhì)量穩(wěn)健提升。縣域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)繼續(xù)優(yōu)化，截至2012年底三次產(chǎn)業(yè)比為17.1：51.2：31.7，與上年同期相比，第一產(chǎn)業(yè)比重下降0.9個百分點，第二產(chǎn)業(yè)上升0.4個百分點，第三產(chǎn)業(yè)上升0.5個百分點，工業(yè)的主導地位進一步鞏固，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度加快。在中部地區(qū)，長沙縣、瀏陽市、寧鄉(xiāng)縣3縣（市）排名前三位，其中長沙縣連續(xù)5年居中部第一。

三是人均產(chǎn)值大幅增加。全省縣域人均地區(qū)生產(chǎn)總值達26273元，比上年增長13.1%，城鄉(xiāng)生活差距進一步縮小，農(nóng)民共享改革成果得實惠的發(fā)展格局正在逐步形成。

——社會管理保障水平有新的拓展。一是社會管理重心不斷下移農(nóng)村。各縣域加快推進服務型政府建設，部分社會管理權(quán)限逐步下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道，大量公共服務委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能向社會管理和公共服務轉(zhuǎn)變的力度不斷加大，各縣域全面強化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道社會管理和公共服務職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的公共服務能力不斷提升。

二是城鄉(xiāng)一體化社區(qū)建設步伐加快。各縣域按照城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的要求，把城鄉(xiāng)社區(qū)管理和服務作為社會管理創(chuàng)新的重要切入點，積極探索和建立新型社區(qū)管理體系，努力走出一條以社區(qū)管理促進社會管理創(chuàng)新的路子。大部分縣域加大社區(qū)建設，把人員、社會資源下沉到社區(qū)，使社區(qū)成為加強社會管理的結(jié)合點和有效抓手，加快推進群眾求助、投訴、報警聯(lián)動受理、處理、反饋機制；各地就業(yè)、社會保險、社會救助、社會治安等政府公共服務加快向社區(qū)延伸，社區(qū)為群眾提供的服務不斷綜合化。

三是社會保障一體化加速推進。各縣域把改善民生作為縣域發(fā)展的落腳點，努力擴大農(nóng)民就業(yè)，切實抓好農(nóng)村環(huán)境整治，加強農(nóng)村社會管理，抓緊解決農(nóng)村飲水安全問題，做好社保、救濟等民生“托底”工作，加快推進農(nóng)村教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、文化等各項社會事業(yè)發(fā)展。長沙縣在全市率先實現(xiàn)城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合并軌，城鄉(xiāng)居民在繳費標準、政策待遇、經(jīng)辦管理、信息系統(tǒng)方面實現(xiàn)完全統(tǒng)一。

——縣域文化與旅游融合發(fā)展。湖南作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大省沉積了諸多縣域農(nóng)業(yè)文明，農(nóng)耕文化和山水田園結(jié)合而成的旅游資源十分豐富，湖南縣域文化與旅游有機融合自覺性提高，日益成為實踐湖南文化強省、旅游強省的重要支撐。

在湖南旅游強省戰(zhàn)略和特色縣域經(jīng)濟戰(zhàn)略的雙重激勵下，湖南一大批欠發(fā)達縣市區(qū)利用當?shù)氐奈幕Y源與旅游融合，旅游經(jīng)濟快速發(fā)展，一批旅游強縣正在崛起。

如國家貧困縣新化縣，利用古老神秘的梅山宗教、武術(shù)、山歌、建筑、飲食等極具審美和史學價值的文化孤本，開發(fā)了紫鵲界梯田、梅山龍宮、大熊山國家森林公園等一大批旅游景區(qū)；地處湘西南邊陲的江永，利用其豐富而獨特的自然人文景觀和富硒特產(chǎn)，開發(fā)了千古之謎江永女書、千年古村上甘棠、瑤族故地千家峒“三千文化”文化旅游，旅游興縣的放大效應在全省逐漸凸顯。

——縣域政務公開日益規(guī)范。在縣域治理能力現(xiàn)代化發(fā)展中，全省縣域政務公開日益規(guī)范，政務監(jiān)督平臺逐漸夯實。一是縣域政務公開平臺日益多樣化。到目前為止，各縣普遍建立了縣級政府門戶網(wǎng)站，開辦了各種“政務微博”，利用網(wǎng)絡開展各種“在線訪談”，建設政府與群眾“面對面、零距離”交流新平臺，回應民意，保障群眾對政府工作的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。二是縣域政務公開透明度逐漸擴大。各縣域?qū)χ卮笕耸伦儎樱刹刻岚味及凑找?guī)定進行公開；縣域各局委辦主要干部簡歷和分工也得到公開，加大了事關(guān)民生的公共服務信息內(nèi)容。三是網(wǎng)絡媒體的監(jiān)督作用不斷增強，在全方位的強大新媒體監(jiān)督之下，一大批違法行為、腐敗案件、犯罪行為等通過網(wǎng)絡媒體的曝光而得到了有效的處置。

——環(huán)境整治向鄉(xiāng)村全面推進。城鄉(xiāng)環(huán)境得到縣域的普遍重視，美麗縣域建設在全省全面鋪開。集中整治鎮(zhèn)村環(huán)境衛(wèi)生成效顯著。各縣域?qū)崿F(xiàn)了基本看不見垃圾，主干道基本看不見車輛亂停亂放，馬路市場、街面基本看不見私搭亂建廠棚等。城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生建設投入不斷加大。各縣域普遍加大了城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生基礎設施投入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村普遍建立了垃圾清運制度，配齊了垃圾桶，建好了垃圾池，確保垃圾分類、有序堆放，基本建立了垃圾“村收集、鄉(xiāng)轉(zhuǎn)運、縣處理”的收運處理系統(tǒng)。體制機制建設不斷完善，細化城鄉(xiāng)環(huán)境管理空間，為全面深化城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理提供體制保障。

審視湖南縣域發(fā)展的新問題

湖南縣域立足縣情，依托縣域產(chǎn)業(yè)基礎、資源稟賦和區(qū)位優(yōu)勢，努力建設美麗縣域取得了輝煌的成就，但是在加速轉(zhuǎn)型的過程中存在諸多新問題。

——經(jīng)濟發(fā)展整體結(jié)構(gòu)失衡。經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡已經(jīng)成為困擾湖南縣域經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的突出問題。

一是縣域金融機構(gòu)存貸款結(jié)構(gòu)發(fā)生明顯變化。課題組對湖南省部分縣域金融機構(gòu)存貸款結(jié)構(gòu)調(diào)研的數(shù)據(jù)表明，2003-2012年，調(diào)研縣域金融機構(gòu)存貸比總體上呈現(xiàn)遞減趨勢，其中，攸縣和湘潭縣存貸款比變化態(tài)勢呈現(xiàn)U型，2012年存貸比相對于2002年數(shù)據(jù)略有遞增。同時，各縣域金融機構(gòu)存貸款比差異大，縣域金融機構(gòu)內(nèi)的資金流動受阻，有相當部分可用資金沉淀在銀行或投放在縣外，金融信貸資金沒有盤活。endprint

二是人均公共財政預算收入水平不高。湖南省縣級人均公共財政預算收入低于全國平均水平，以2012年為例，全省縣級人均公共財政預算收入為1074元，低于2009年全國縣級財政1086元的人均收入水平。

——人口老齡化與農(nóng)村空心化日益嚴重。新時期，盡管政府出臺了一系列支農(nóng)惠農(nóng)政策，不斷增加對農(nóng)村的公共投入，但由于利益剛性化，政府要在確保城市既得利益的前提下對農(nóng)村配置更多的公共資源具有較強的財政約束性，城鄉(xiāng)公平推進進展緩慢，城鄉(xiāng)資源配置的不平衡問題依然突出。以2012年為例，湖南固定資產(chǎn)投資14576.6億元，其中農(nóng)村投資1374.3億元，僅占固定資產(chǎn)投資9.4% ，投資不足成為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸因素。當前政府用于農(nóng)業(yè)的財政支出占財政總支出的比重仍然不足20%。 與此同時，農(nóng)村勞動力資源外流嚴重，加劇了縣域農(nóng)村人口老齡化和農(nóng)村空心化發(fā)展趨勢。2010年普查全省65歲及以上老年人口641.94萬，2011年增加到658.90萬，增長2.64%；2012年全省65歲及以上老年人口相比上年增長3.38%。預計以后全省老年人口增長速度還將加快，“未富先老”狀況下的養(yǎng)老問題在縣域?qū)⒏鼮橥怀觥Ｓ捎谵r(nóng)村外出人口中，35歲以下的年輕人占總數(shù)比重高，且外出人口的整體素質(zhì)普遍高于未出者，以致于在家鄉(xiāng)務農(nóng)的人主要是老人、婦女和兒童。這使得湖南農(nóng)村空心化問題日趨嚴重。

——鄉(xiāng)村小學萎縮，城鄉(xiāng)醫(yī)療投入失衡。近年來，湖南省農(nóng)村小學數(shù)量由2003年的23751個遞減至2012年的9195個，減少了61.29%。課題組對長株潭城市群全國兩型社會建設綜合配套改革試驗區(qū)、大湘南國家級承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)、大湘西武陵山片區(qū)國家扶貧攻堅示范區(qū)和洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)縣域?qū)用娴霓r(nóng)村小學和不完全小學調(diào)研數(shù)據(jù)表明，2003-2013年，調(diào)研縣農(nóng)村小學數(shù)量總體上呈現(xiàn)遞減態(tài)勢，嘉禾縣遞減率為13.79%，其余七個縣的遞減率均在50%以上。

同時，城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生投入也嚴重失衡。盡管各縣級政府大力扶持基層醫(yī)療機構(gòu)，但是總體而言，城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生投入不均衡，農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生資源整體短缺且優(yōu)質(zhì)服務資源不足，基層醫(yī)療機構(gòu)仍然面臨負債經(jīng)營、服務不盡如人意等“舊患新疾”的困擾，造成了縣域醫(yī)療衛(wèi)生資源整體短缺且優(yōu)質(zhì)服務資源不足。

——縣域政府職能轉(zhuǎn)變遲慢。湖南縣域發(fā)展正處于由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟為主向工業(yè)經(jīng)濟為主、城鄉(xiāng)二元分給向城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的關(guān)鍵轉(zhuǎn)型期，但是，縣域政府治理轉(zhuǎn)型不匹配，還存在體制和機制的弊端。

一是政府行政管理體制改革滯后，難以適應時代發(fā)展要求。 多數(shù)縣域政府習慣于直接干預市場運行，甚至直接干預微觀經(jīng)濟，同時，縣域政府公共服務供給的意識和能力較弱，以至于政府效能不高。同時，隨著縣域政府行政體制的改革，縣域政府的部分行政職能權(quán)限逐漸從基層政府體制中剝離，基層政府的權(quán)力越來越小，但是這些行政職能的責任和義務并沒有隨之脫鉤，基層政府承擔的事物沒有減少，甚至還增加了，當前縣域政府責權(quán)不對等，財權(quán)、事權(quán)和管理權(quán)不匹配，使得縣域政府行政職能不能有效發(fā)揮，難以實現(xiàn)縣域發(fā)展轉(zhuǎn)型的有序推進。

二是社會治理改革滯后，民意表達渠道不暢。政府決策缺乏公民有效參與，現(xiàn)行民意表達渠道不多、民意表達成本高昂，弱勢群體話語權(quán)缺失，民意受理落實缺乏制度性保障。近年來，縣域社會群體性事件頻發(fā)，凸顯了嚴峻的基層社會穩(wěn)定形式。

——生態(tài)環(huán)境治理缺乏長效機制。總的來說，當前湖南縣域生態(tài)環(huán)境治理仍缺乏長效機制。

一是城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境管理的非均衡化。農(nóng)村區(qū)域的生態(tài)環(huán)境（尤其是村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)）并沒有切實、有效的納入政府環(huán)境管理范疇，基層政府環(huán)境監(jiān)管力度不夠。

二是基層政府環(huán)境保護的激勵與約束不足。當前，并沒有從根本上拋棄“先發(fā)展后治理”的發(fā)展思維，沒有形成科學、合理、有效的基層政府考核機制，尤其是針對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護和環(huán)境質(zhì)量改善工作的考核機制設置不完善，難以明確任務職責，不利于農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護。

三是公眾參與生態(tài)環(huán)境保護的激勵不足。政府沒有設計完善、切實有效的社區(qū)層面的環(huán)境保護參與機制，未能實現(xiàn)公眾環(huán)境保護“依賴政府型”向“社會參與型”轉(zhuǎn)變，政府與公眾、社會組織在生態(tài)環(huán)境保護領域內(nèi)的聯(lián)系與合作深度和廣度嚴重不足。

推進湖南縣域發(fā)展的新途徑

十八屆三中全會對全面深化改革做出總體部署，整體推進全方位改革。湖南縣域應抓住改革的歷史性機遇，結(jié)合縣情，全面深化改革，解放和增強縣域發(fā)展活力。

——明確權(quán)力邊界，促城鄉(xiāng)資源交換。一要“放權(quán)”。政府要從服務發(fā)展大環(huán)境的角度出發(fā)，對縣級政府全面放權(quán)，下放行政審批和管理事項應與縣域經(jīng)濟社會發(fā)展相符，要堅決杜絕以審核、備案為由，變相收回下放的權(quán)限，下放后置審批事項權(quán)限的同時應確保前置審批部門或相關(guān)聯(lián)部門跟進下放權(quán)限，政府“不該管、管不好、管不了”的事情都交給市場和社會，減少其對市場不正當干預。二要“削權(quán)”。縣級政府以轉(zhuǎn)變政府職能、簡政放權(quán)為突破口，盡快將政府職能轉(zhuǎn)換到為市場主體服務上來，營造各類主體公平競爭的市場環(huán)境，扭轉(zhuǎn)政令不暢的“堰塞湖”現(xiàn)象。三要“分權(quán)”。改變政府權(quán)力過于集中的態(tài)勢，實現(xiàn)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的相互制衡與協(xié)調(diào)。四要“管權(quán)”。加強法制建設，建設法治政府和服務型政府，確保國家機關(guān)依照法定程序、在法定權(quán)限內(nèi)履行權(quán)力，將政府行為關(guān)進憲法和法律的“籠子”，增強政府公信力和執(zhí)行力。五要“護權(quán)”。政府應依法行政，杜絕以權(quán)壓法、徇私枉法、以言代法，切實保護公民合法權(quán)益。

——加速縣域戶籍制度改革。縣域發(fā)展務必改革城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度，破除制約農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移、城鄉(xiāng)資源流動和城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升的制度障礙。

一是建立城鄉(xiāng)同一的戶籍與遷移制度。依據(jù)十八大三中全會精神，實行全域“一元戶籍”制度，制定具體的工作細則，取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口形式，按照實際居住地登記戶口，附加在戶籍制度上的相關(guān)公共政策逐步按居民有無承包地配套銜接，新增落戶城鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，可以保留土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)，農(nóng)民無需在城市與土地戶口之間進行選擇。endprint

二是建立居住證制度。縣域政府出臺居住證管理辦法及其實施細則，對暫不具備落戶條件的外來城鎮(zhèn)務工人員，實行居住證制度，將外來務工人員與當?shù)鼐用窆餐{入社會公共服務體系，為外來流動人口創(chuàng)造一個公平競爭的工作、生活環(huán)境。

三是健全戶籍改革相配套的制度及機制。改革城鄉(xiāng)戶籍二元分割制度，加快推進與戶籍制度改革相關(guān)的住房、就業(yè)和社會保障等配套改革，著力解決農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中后帶來的城鎮(zhèn)就業(yè)、住房、教育、養(yǎng)老、醫(yī)療等突出社會問題。

——突出縣城特色差異發(fā)展。要結(jié)合市場化配置資源的要求，積極實施“小縣域，大縣城”戰(zhàn)略。各縣級政府應充分發(fā)揮縣城比較發(fā)展優(yōu)勢，采取差異化方式培育、發(fā)展具有地方特色的支持產(chǎn)業(yè)，形成非同質(zhì)化的經(jīng)濟發(fā)展模式和產(chǎn)業(yè)體系，揚長避短，在各級市場中獨立參與資源交換與競爭。進一步突出縣城特色與差異，挖掘自身資源稟賦，打造獨具特色的產(chǎn)業(yè)體系，提升市場競爭力。

一要堅持特色定位。各縣應據(jù)此審視縣情，找準縣城特點，選擇縣城自身最突出、最具潛力且區(qū)別于其他縣城的特征，精準定位，突出特色。二要實施特色規(guī)劃。要在結(jié)合自身發(fā)展歷史與未來發(fā)展形勢判斷、分析的前提下，按照城鄉(xiāng)一體化發(fā)展要求，制定突出特色和差異發(fā)展的中長期規(guī)劃，合理功能分區(qū)，優(yōu)化區(qū)域布局，有序推進特色和差異發(fā)展。三要挖掘、總結(jié)縣城人文精神。注意傳承歷史文化，形成獨樹一幟的縣城理念，并結(jié)合自身生態(tài)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)特點，創(chuàng)造富有地方特色的縣城建筑文化。

——全面盤活縣域金融存量。要充分發(fā)揮政府資金的引導作用，多渠道融通資金，滿足縣域發(fā)展對資金的需求。

一是完善投融資體系，拓展投融資平臺功能。以縣域綜合融資平臺為核心，設置側(cè)重不同經(jīng)濟發(fā)展領域的專業(yè)投資平臺，拓展縣域各類投資公司的功能，實現(xiàn)投資服務全縣域覆蓋。二是推動投融資平臺市場化運營。創(chuàng)新投資主體，構(gòu)建“政府主導、市場運作、社會參與、專業(yè)經(jīng)營、管理明晰”的市場化運作模式。三是創(chuàng)新投融資平臺的融資方式。將國債、政府規(guī)費、政府存量資產(chǎn)、存量土地、稅收返還注入到綜合融資平臺，將靜態(tài)、零散資產(chǎn)整合，減小土地財政對銀行的依賴。四是合理采用各類政府投融資平臺項目運行模式。根據(jù)項目的特點，合理采用BOT、TOT、PPP等融資模式。五是創(chuàng)新金融管理，確保資金鏈穩(wěn)定運行，預防縣域金融風險。六是培育縣域資產(chǎn)交易體系，推進縣域資源要素的優(yōu)化配置。要創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)交易服務平臺，推進產(chǎn)權(quán)交易，加快縣域要素流動與優(yōu)化組合，加速資產(chǎn)資本化，引導社會資本參與縣域發(fā)展。

——提高社會保障一體化水平。建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度，化解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)突出矛盾，實現(xiàn)社會的公平和穩(wěn)定。

一是要建立城鄉(xiāng)一體的養(yǎng)老保障制度。應將城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險覆蓋至城鎮(zhèn)全體居民，農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村養(yǎng)老保險覆蓋至農(nóng)村全體居民。

二是將城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度整合為居民基本醫(yī)療保險。依據(jù)城鄉(xiāng)居民的經(jīng)濟承受能力差異，設置有差別的繳費檔次。

三是突出解決鄉(xiāng)村小學就近入學問題。應充分考慮就近入學原則、生源規(guī)模原則，應堅持方便學生就近入學優(yōu)先于教育資源優(yōu)化配置原則，確保鄉(xiāng)村學生均等的教育機會；創(chuàng)新師資配置機制，努力提高農(nóng)村教師待遇，推進城鄉(xiāng)教師雙向流動，著力解決當前比較突出的農(nóng)村師資薄弱、教師隊伍不穩(wěn)定的問題。

四是提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院服務能力。增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院服務功能，擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院服務需求，建設鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院特色科室，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院績效分配機制，發(fā)揮新農(nóng)合資金引導作用。

——推進監(jiān)督與民意機制現(xiàn)代化。加快縣鄉(xiāng)政府現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，要形成科學有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機制，建立民意表達引機制和監(jiān)督機制。

一要建立科學的權(quán)力配置機制。要形成合理的權(quán)力結(jié)構(gòu)，公共權(quán)力的配置既要有必要的集中，又要有適當?shù)姆謾?quán)，對縣域管理機構(gòu)進行合并和精簡，強化縣域的政府的市場服務功能，確保權(quán)力的正確行使。

二是完善公共權(quán)力內(nèi)部監(jiān)督機制。建立嚴密的權(quán)力監(jiān)控機制，全過程監(jiān)控權(quán)力的行使，確保權(quán)力的決策、執(zhí)行、監(jiān)督接受法律法規(guī)的監(jiān)督制約。

三是完善民意表達的公共決策與監(jiān)督機制。完善公民政治參與的法律體系，培育參與型的公民文化；創(chuàng)新基層社會組織的管理機制，推動各種自治型、參與型、協(xié)調(diào)型和服務型等社區(qū)社會組織加快發(fā)展；拓寬民眾訴求表達渠道，重點是加強網(wǎng)絡建設，提高公民的參與度。

——構(gòu)建生態(tài)建設長效機制。要統(tǒng)籌縣域發(fā)展與環(huán)境保護的關(guān)系，制定生態(tài)環(huán)境保護戰(zhàn)略規(guī)劃，合理區(qū)劃主體功能區(qū)，解決重點區(qū)域環(huán)境問題。強化政策導向，借助產(chǎn)業(yè)政策和環(huán)境治理行動調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、構(gòu)建綠色產(chǎn)業(yè)體系。構(gòu)建城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境一體化保護格局。改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制，完善基于人群健康影響評價的環(huán)境管理制度。

要加強環(huán)境監(jiān)管，建立、完善縣、鄉(xiāng)不同層級政府以及部門之間共享環(huán)境信息和協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，提高政府監(jiān)管環(huán)境的整體效能。

推進制度創(chuàng)新，加快構(gòu)建引導各類資本介入生態(tài)建設的投資機制，形成多種利益主體積極參與生態(tài)建設的多遠經(jīng)營機制，完善科學、公平的資源有償使用制度和生態(tài)補償制度。

（陳文勝，湖南省社科院農(nóng)村發(fā)展研究中心研究員，湖南省農(nóng)村發(fā)展研究院院長。陸福興，湖南省社科院農(nóng)村發(fā)展研究中心副研究員，湖南農(nóng)業(yè)大學在讀博士。）endprint