萊陽市新型城鎮化建設的實踐與思考

張琳琳

黨的十八屆三中全會《決定》強調，要堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化。萊陽市新型城鎮化是以城鄉統籌、城鄉一體、產城互動、節約集約、生態宜居、和諧發展為基本特征的，它以城鄉統籌為結合點，以城鄉一體化為切入點，堅持以工促農、以城帶鄉、城鄉統籌發展，推動城鄉成產要素和產業鏈條向農村延伸、基礎設施和公共服務向農村覆蓋，逐步實現農民就業城鎮化、農村基礎設施城市化、生活服務社區化、城鄉經濟社會融合發展。本篇調研報告，將從萊陽市城鎮化建設現狀、萊陽市城鎮化建設過程中存在的問題和不足以及萊陽市城鎮化建設的實踐經驗與努力方向這三個方面對萊陽市新型城鎮化建設這一問題進行探討。

萊陽市現有1個經濟開發區，17個鎮處，其中5個辦事處，12個建制鎮，全市總人口為87.23萬，其中非農業人口29.24萬人，城鎮建成面積36平方公里。預計“十二五”末，城市建成區面積將達到42平方公里，人口40萬，城鎮化率達到55%以上。但城鎮化發展過程中也有不少問題。

一，萊陽市城鎮化建設存在的問題和不足

萊陽市城鎮化建設取得了一定的成績，但同時也存在著許多的不足和問題：我市產業大多處于價值鏈低端，機械產業、綠色食品等支柱產業多以初級裝配、粗加工為主，服務業規模總量偏小、層次偏低，對農村人口的就業帶動力收到制約。財政收支壓力依然很大，農村基礎設施差距較大，公共服務供給不夠平衡，農業集約化、產業化程度低，農民增收渠道有待進一步拓寬。

城鎮化總體水平較低。2011年時，我市城鎮化率為52.6%，雖高于全省1.65個百分點，但仍低于煙臺市3.9個百分點。按照最新的《萊陽市城鄉發展戰略規劃》，“十二五”末，城市建成區面積達到42平方公里，人口40萬，城鎮化率達到55%以上。然而根據《煙臺市城鎮化發展綱要（2013—2020年）》指出，到2015年，煙臺全市城鎮化率達到63%。其差距，一目了然。

城鎮規劃滯后。萊陽市規劃建設的層次不高，城市建設總體缺乏特色，有的地方重建房、輕配套，房子雖然建得不錯，但基礎設施、公共服務和周邊環境建設沒跟上，“只見新房，不見新貌”，群眾生活很不方便。全市18個鎮街，沒有一個鎮街有詳細規劃，更談不上指導城鎮化建設了。

城鎮建設發展緩慢，城鎮管理不佳。我們現在所謂的小城鎮，基本上是鎮駐地村和鎮街黨政單位的組合體，規模偏小，多年變化不大；城鎮分布分散，集聚能力弱，輻射功能不強。雖然萊陽實施農村環境整治工程，有效解決生活垃圾、污水等環境問題，但城鎮管理、養護、保潔的管理體制和長效機制未有效形成，管理工作更多的是依靠突擊式、集中式整治。

城鎮設施配套差距大。農村基礎設施建設仍不完善，至2013年，全市仍有800戶農村危房戶。80%以上的新增基礎設施集中在城區，城鄉之間極不平衡，尤其是污水處理、垃圾清理等配套設施建設十分滯后，鎮村群眾生活、居住條件亟待改善。

二，萊陽市城鎮化建設的實踐經驗與努力方向

完善規劃體系，優化城鄉空間布局。城市規劃是城市建設和發展的藍圖，是建設和管理城市的基本依據。城市規劃搞得好不好，直接關系城市總體功能是否有效發揮，關系經濟、社會、人口、資源、環境能否協調發展。萊陽市按照統籌城鄉、布局合理、節約土地、功能完善、以大帶小的原則，積極構筑“一城一區，兩帶一廊”的城市發展格局，努力形成層次分明，規模序列完整、職能分工互補、空間布局合理的城鎮網絡體系。在這一過程中，一是發展壯大中心城區。今后一個時期，市區仍是吸納本市農村人口轉移的主渠道。要把城區發展作為推進萊陽市城鎮化的重點，提升規劃建設標準，提高綜合承載能力，促進萊陽市農村人口就近轉移。為此萊陽市充分發揮主城區交通區位、產業發展和基礎配套優勢，培育綜合產業發展區。二是強化園區引領作用。萊陽經濟開發區、丁字灣新區以及四大特色園區（食品工業園、姜疃工業園、團旺工業園、柏林莊民營經濟園）緊緊圍繞“項目集中布局、產業集群發展、資源集約利用、功能集合構建”，大力實施投資倍增計劃和大招商行動計劃，努力形成產業項目大建設、大發展的生動局面。帶動了園區駐地鄉鎮經濟的發展，為城鎮化建設作出了貢獻。三是因地制宜發展小城鎮。明確小城鎮的功能定位，處理好與周邊的關系，就能發揮各自的優勢，做好小城鎮特色經濟。2014年8月20日至21日，省財政廳副廳長帶領省“百鎮建設示范行動”考核組到萊陽市考核姜疃鎮的發展情況，對萊陽市示范鎮建設工作給予了充分肯定。姜疃示范鎮基礎設施建設和社會主義事業發展迅速，小城鎮承載力和輻射帶動作用明顯增強，產業集群發展初具規模。這正是因地制宜發展小城鎮的結果。

實施項目帶動戰略，壯大城鄉經濟實力。要按照“布局集中、產業集聚、土地集約、生態環保”的原則，完善城市功能分區，合理配置產業用地，規劃建設好各類產業園區。城市西部區域要大力開展招商引資，吸引更多的企業和項目落戶，以機械、化工、生物制藥為主，實現工業園區的新突破，真正建設成為開放型經濟、高科技產業新城區和全市城鎮化的拓展點。城市中部區域大力發展商貿、物流等第三產業。城市東部區域著重提升食品加工業，打造綠色食品產業基地。城市南部大力發展旅游經濟，利用打造海岸藍色經濟帶的良好時機，著力打造“一海一河二島四山”的南部瀕海新區，打造成集商業、文化娛樂、房地產、旅游、高新技術產業和一般加工業為一體的城市綜合新區；城區周邊組團鎮街要著力打造城鎮經濟高地，充分利用勞動力資源優勢，發展勞動密集型工業；完善城鎮功能分區，通過統籌規劃布局，形成建材、服裝、餐飲、家電、電信、修配、娛樂等專業街；做好恐龍及古生物化石開發、萊陽梨品質提升和品牌打造工作。

加強基礎設施建設，提升城鎮承載功能。萊陽市城鎮化建設要堅持新區建設與舊城改造同步規劃、同步實施，堅持城市建設與生態環境保護相統一、與節約集約利用資源相結合、與提升城市文化品位相銜接，全面提升城市功能和綜合承載能力。

加強城鄉公用設施建設。要按照城鎮現代化要求，統籌考慮新區、產業聚集區、舊城區基礎設施建設，以完善新區功能、改造提升舊城區功能為重點，加強城鄉共用設施建設。完善供水網絡，加強城鄉水廠和配套管網建設，抓好備用水源和水質監測，確保供水安全；加快供氣、供熱工程建設。完善供電網絡，調整優化電源結構，健全配電網和供電預警保障機制；完善信息網絡，推進電信、電視、計算機三網融合；加強地下管網建設，統籌抓好各類管線的規劃建設和管理。

加快老舊城區改造。要按照政府引導、政策推動、因地制宜的原則，以萊陽市城中村、老舊住宅小區和舊商業中心（街區）改造為重點，全面推進舊城區改造。在此過程中，要以道路建設帶動老舊城區整體建設。2014年4月，萊陽市建設局在全系統集中開展了重點項目建設“百日會戰”活動，國目前為止，萊陽市老城區旌陽路拓寬、玉岱路整治、旌旗路-蜆河路、龍門路-蜆河路、賢友路與金山大街、富山路渠化改造以及其它背街小巷和交通渠化都已完成。道路建設的升級改造，為加快萊陽市城鎮化建設爭取了主動。

堅持以城帶鄉，推動城鄉一體發展。萊陽市要以五大城鄉建設項目為依托，繼續加大舊村改造和基礎設施配套力度，統籌城鄉發展，釋放城鎮化潛力，讓城鎮化真正富裕農民、造福群眾。

在推進東部城區、白龍河片區、城鐵新區等建成區的城鎮化進程中，萊陽市堅持“以人為本、生態優先”的原則，不斷提高老城區的生態承載能力和城市品位。而在加快舊村改造的步伐中，則堅持“百姓得實惠、政府得形象、集體有收益”的原則，使馮家疃片區、吳格莊村、郝格莊村等城中村的拆遷和改造工作順利完成。

梨鄉風情旅游度假區和姜疃示范鎮兩個片區分別位于萊陽市照旺莊鎮和姜疃鎮，是新型小城鎮的代表。在推進城鎮化進程中，萊陽市應立足小城鎮特有的資源和文化優勢，大力發展特色文化旅游產業，讓“美麗產業”成為這些區域新型城鎮化的強力引擎。

（作者單位：山東省萊陽市委黨校）