破解困局

李新濱

相互扯皮、執(zhí)法力量頭重腳輕、有權(quán)管的看不見、看得見的無權(quán)管？？這些行政執(zhí)法，尤其是城管執(zhí)法困局，在中國(guó)各省市雖然程度不同，但都難以脫身。

2014年8月7日，天津市濱海新區(qū)18個(gè)街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法大隊(duì)正式掛牌成立，相對(duì)集中行使13大類近300項(xiàng)行政處罰權(quán)以及與之相關(guān)的行政強(qiáng)制措施，實(shí)現(xiàn)了街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法“一支隊(duì)伍管全部”。這是繼行政許可“一份清單管邊界”、“一顆印章管審批”，組建市場(chǎng)和質(zhì)量監(jiān)督管理委員會(huì)實(shí)現(xiàn)“一個(gè)部門管市場(chǎng)”之后，天津市加快轉(zhuǎn)變政府職能的又一項(xiàng)創(chuàng)新舉措，為行政執(zhí)法困局提供了破解之道。

創(chuàng)建新模式

行政執(zhí)法是政府履行職能的重要內(nèi)容，然而由于體制機(jī)制等原因，現(xiàn)階段行政執(zhí)法特別是基層執(zhí)法還存在一些亟待破解的問題。

有專家指出，目前中國(guó)行政執(zhí)法仍然存在三個(gè)方面的問題，一是權(quán)力邊界不清，導(dǎo)致多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法，給企業(yè)、群眾增加負(fù)擔(dān)，還引發(fā)了部門之間相互推諉扯皮，不作為或慢作為，形成管理真空和執(zhí)法空白。二是執(zhí)法部門缺少協(xié)調(diào)配合，難以形成合力。受編制、經(jīng)費(fèi)等制約，基層執(zhí)法力量不足、分布不合理，無法滿足監(jiān)管實(shí)際需要。有的部門“有頭無腳，看見問題管不了”，有的部門“有腳無頭，看見問題不便管”，導(dǎo)致執(zhí)法沉不到底、管不到邊。三是街鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為區(qū)級(jí)政府派出機(jī)關(guān)和基層政府，承擔(dān)著大量屬地管理職責(zé)，但沒有相應(yīng)的行政處罰權(quán)，使得街鎮(zhèn)政府無法發(fā)揮應(yīng)有職能，難以落實(shí)屬地管理責(zé)任。

正是在這種大背景下，作為中國(guó)重點(diǎn)開發(fā)開放區(qū)域的天津?yàn)I海新區(qū)，經(jīng)過6年試點(diǎn)后，在18個(gè)街鎮(zhèn)成立綜合執(zhí)法大隊(duì)，率先推行執(zhí)法改革。

天津市委副書記、市長(zhǎng)黃興國(guó)表示，實(shí)施街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法改革，深化行政管理體制改革是加快轉(zhuǎn)變政府職能的一項(xiàng)重要措施，通過相對(duì)集中行政執(zhí)法權(quán)，下沉執(zhí)法重心，縮短執(zhí)法半徑，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督，能夠有效解決“多頭執(zhí)法、相互推諉，執(zhí)法空白、沉不到底，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)”等問題。

為確保改革有法可依、有章可循，天津市政府第35次常務(wù)會(huì)議審議通過《天津市街道綜合執(zhí)法暫行辦法》，對(duì)街道（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）綜合執(zhí)法進(jìn)行了規(guī)范，明確了執(zhí)法主體和權(quán)限范圍、執(zhí)法程序、執(zhí)法機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制等，并修訂了《天津市行政執(zhí)法監(jiān)督規(guī)定》和《天津市行政執(zhí)法違法責(zé)任追究暫行辦法》，為推進(jìn)街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法改革提供了法律依據(jù)。

“街道（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）作為區(qū)政府派出機(jī)關(guān)和基層人民政府，承擔(dān)著大量的屬地管理責(zé)任，但現(xiàn)行法律卻沒給街鎮(zhèn)賦予相應(yīng)的處罰權(quán)力，有責(zé)無權(quán)，街鎮(zhèn)難以發(fā)揮應(yīng)有作用，通過政府立法授予街鎮(zhèn)相應(yīng)執(zhí)法權(quán)，并組建一支高效快捷的執(zhí)法力量，形成常態(tài)化綜合管理工作機(jī)制勢(shì)在必行。”天津市政府法制辦主任雷穎君說。

天津市濱海新區(qū)城市管理綜合執(zhí)法局副局長(zhǎng)楊煥香說，按照“每個(gè)街鎮(zhèn)實(shí)行一支隊(duì)伍管執(zhí)法”的要求，濱海新區(qū)在塘沽街、大沽街、杭州道街、胡家園街、新城鎮(zhèn)、楊家泊鎮(zhèn)等18個(gè)街鎮(zhèn)建立了綜合執(zhí)法大隊(duì)，由綜合執(zhí)法大隊(duì)以街鎮(zhèn)名義行使行政處罰權(quán)。在隊(duì)伍配備上，把原先分散在各行政部門近1000名執(zhí)法人員和輔助執(zhí)法人員全部劃轉(zhuǎn)到街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法大隊(duì)，并按照街鎮(zhèn)常住人員萬分之三至萬分之五的比例，逐步加強(qiáng)基層執(zhí)法力量，全方位完善資金、裝備等保障，確保綜合執(zhí)法有效開展。

新組建的街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法大隊(duì)將相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)，主要涉及城市管理、水務(wù)管理、衛(wèi)生行政管理、勞動(dòng)保障、環(huán)境保護(hù)、殯葬管理、房屋安全管理、公安消防安全管理、商務(wù)管理、文化、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理等13大類近300項(xiàng)。此外，濱海新區(qū)還建立了行政執(zhí)法監(jiān)督一體化平臺(tái)，對(duì)執(zhí)法主體執(zhí)法辦案進(jìn)行全程監(jiān)督。同時(shí)將街鎮(zhèn)行政執(zhí)法依據(jù)、職權(quán)范圍、執(zhí)法程序、執(zhí)法人員情況及執(zhí)法檢查等情況通過平臺(tái)向社會(huì)公示，開通投訴舉報(bào)渠道，接受全社會(huì)監(jiān)督，促進(jìn)行政執(zhí)法行為更加規(guī)范高效。

“需要強(qiáng)調(diào)的是，本次改革并未把所有行政執(zhí)法權(quán)全部賦予街鎮(zhèn)，街鎮(zhèn)執(zhí)法主要對(duì)象是那些容易發(fā)現(xiàn)，處置簡(jiǎn)單易行的違法行為，沒有甄別，授權(quán)過多，反倒會(huì)產(chǎn)生新的問題。”天津市政府法制辦執(zhí)法監(jiān)督處處長(zhǎng)傅金超說。

“此次濱海新區(qū)充分發(fā)揮國(guó)家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)先行先試優(yōu)勢(shì)，全面推進(jìn)綜合執(zhí)法體制機(jī)制改革。”關(guān)于此次改革的亮點(diǎn)，楊煥香介紹說，我們堅(jiān)持三大創(chuàng)新。一是瞄準(zhǔn)改革方向，在體制上創(chuàng)新。濱海新區(qū)堅(jiān)持隊(duì)伍下沉、監(jiān)管上移、權(quán)責(zé)統(tǒng)一，整合執(zhí)法主體、減少執(zhí)法層級(jí)、縮短執(zhí)法半徑，推進(jìn)街鎮(zhèn)相對(duì)集中處罰權(quán)。同時(shí)厘清各類執(zhí)法主體權(quán)力清單，并不斷加強(qiáng)行政部門專業(yè)執(zhí)法力量和功能區(qū)綜合執(zhí)法工作。二是立足提升效能，在機(jī)制上創(chuàng)新。依托濱海新區(qū)城市管理信息化系統(tǒng)，創(chuàng)新建立集執(zhí)法與監(jiān)督于一體的行政執(zhí)法監(jiān)督平臺(tái)，對(duì)執(zhí)法辦案進(jìn)行全程監(jiān)督，規(guī)范執(zhí)法行為，提升執(zhí)法效能。三是著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，在管理上創(chuàng)新。結(jié)合新區(qū)改革實(shí)際，建立和完善相關(guān)配套措施，推行執(zhí)法管理標(biāo)準(zhǔn)化、完善執(zhí)法保障機(jī)制、實(shí)施疏管結(jié)合新舉措，實(shí)現(xiàn)管理標(biāo)準(zhǔn)化、保障系統(tǒng)化、疏管有機(jī)化，形成相互支撐、協(xié)同推進(jìn)的整體合力。

成效顯著

位于濱海新區(qū)塘沽街的華云園社區(qū)由華云園、芳云園、東海云天3個(gè)小區(qū)組成，居民29 08戶。雖然社區(qū)聘請(qǐng)物業(yè)公司協(xié)助管理小區(qū)建設(shè)，但個(gè)別業(yè)主私搭亂蓋、圈占綠地、飼養(yǎng)家禽等仍屢禁不止，而社區(qū)居委會(huì)和物業(yè)公司只有勸阻權(quán)，沒有實(shí)質(zhì)性的執(zhí)法權(quán)。

作為濱海新區(qū)18個(gè)街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法大隊(duì)之一的塘沽街綜合執(zhí)法大隊(duì)，現(xiàn)有隊(duì)員92名，每天24小時(shí)不間斷在轄區(qū)開展流動(dòng)巡控檢查，一發(fā)現(xiàn)問題，巡查隊(duì)員立即反饋給街道辦事處。在辦事處建立一個(gè)“受理—處理—反饋—監(jiān)督”的信息指揮平臺(tái)。塘沽街道辦事處主任陳長(zhǎng)順介紹說，日常巡視發(fā)現(xiàn)一般問題，要求當(dāng)天處置當(dāng)天解決；較難案件三天有回復(fù)，半月有結(jié)果；特難案件，件件有回復(fù)，結(jié)果及時(shí)反饋，迅速辦理，讓行政執(zhí)法力量真正沉到基層。

“現(xiàn)在有了街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法大隊(duì)，他們更熟悉家門口的情況，多數(shù)業(yè)主能理解配合小區(qū)管理工作。執(zhí)法也減少了辦事環(huán)節(jié)，提高了處理效率。”華云園社區(qū)居委會(huì)主任張訓(xùn)征說。

“新區(qū)18個(gè)街鎮(zhèn)全部建立綜合執(zhí)法隊(duì)伍之后，首先，實(shí)現(xiàn)了從‘多頭執(zhí)法到‘集中執(zhí)法的轉(zhuǎn)變。”楊煥香說，通過改革有效地解決了基層“職權(quán)交叉、多頭執(zhí)法”問題。

全程監(jiān)督

“煙臺(tái)道與江蘇路交口某底商將廣告擺在了便道上，附有具體的地理定位圖。”正在上海道附近巡邏的執(zhí)法人員張鵬，通過“執(zhí)法通”接到了塘沽街?jǐn)?shù)字執(zhí)法平臺(tái)傳來的派遣信息。

不到5分鐘，張鵬等人已趕到事發(fā)地點(diǎn)。詢問情況后，張鵬和同事用手機(jī)進(jìn)行拍照取證，向店主講明情況，責(zé)令其立即將廣告牌收進(jìn)店內(nèi)，并開具“執(zhí)法處罰單”。約10分鐘的執(zhí)法過程中，執(zhí)法人員的每一個(gè)細(xì)節(jié)都通過“執(zhí)法通”記錄備案。隨后，附有現(xiàn)場(chǎng)照片及“當(dāng)事人信息”“案情摘要”等內(nèi)容的信息上傳至塘沽街?jǐn)?shù)字執(zhí)法平臺(tái)。張鵬介紹說，現(xiàn)在執(zhí)法權(quán)限多了，工作效率也提高了，“以前最快需要半天的事情，現(xiàn)在幾分鐘就解決。”隨后，記者來到塘沽街綜合服務(wù)大廳。在數(shù)字執(zhí)法平臺(tái)上，記者看到，剛才的案件從申報(bào)立案、授權(quán)派遣到現(xiàn)場(chǎng)處理、反饋核查直至結(jié)案，每個(gè)環(huán)節(jié)都一目了然。

從執(zhí)法隊(duì)員上前詢問，再到開具處罰單，整個(gè)執(zhí)法過程都以畫面形式實(shí)時(shí)傳到濱海新區(qū)行政執(zhí)法監(jiān)督中心監(jiān)督指揮平臺(tái)上，執(zhí)法隊(duì)員的一舉一動(dòng)盡收眼底。濱海新區(qū)行政執(zhí)法監(jiān)督平臺(tái)實(shí)現(xiàn)了對(duì)執(zhí)法主體執(zhí)法辦案的全過程監(jiān)督和全方位的法制審核。

“濱海新區(qū)行政執(zhí)法監(jiān)督平臺(tái)最重要的兩個(gè)監(jiān)督點(diǎn)就是，監(jiān)督每一名執(zhí)法隊(duì)員的行為，監(jiān)督每一起執(zhí)法案件是否公正，目的就是讓公正體現(xiàn)于每一個(gè)執(zhí)法案件。”新區(qū)城市管理綜合執(zhí)法局有關(guān)負(fù)責(zé)人如此強(qiáng)調(diào)行政執(zhí)法監(jiān)督平臺(tái)的重要性，也道出了行政執(zhí)法監(jiān)督平臺(tái)在綜合執(zhí)法改革中的意義。

據(jù)悉，濱海新區(qū)行政執(zhí)法監(jiān)督平臺(tái)是在智慧濱海“三個(gè)一”（即一張政務(wù)網(wǎng)、一張基礎(chǔ)地形圖和一個(gè)政務(wù)云中心）的基礎(chǔ)上，遵循“模式先進(jìn)、技術(shù)領(lǐng)先、功能綜合”的建設(shè)目標(biāo)，按照責(zé)任網(wǎng)格化的管理理念，運(yùn)用“云計(jì)算”和“虛擬服務(wù)器”技術(shù)創(chuàng)建的集執(zhí)法辦案、城市管理、大氣污染防治和考評(píng)監(jiān)督工作于一體的綜合性業(yè)務(wù)平臺(tái)。平臺(tái)主要涵蓋“數(shù)字執(zhí)法”“數(shù)字城管”“數(shù)字環(huán)保”和“數(shù)字監(jiān)督”4個(gè)業(yè)務(wù)系統(tǒng)。

此外，為提高各類問題的發(fā)現(xiàn)率，新區(qū)行政執(zhí)法監(jiān)督中心組建了2700余人的專兼職信息員隊(duì)伍，開通熱線電話，并將通過微信、微博、網(wǎng)站、媒體等擴(kuò)展平臺(tái)的受理廣度。