美國航天預研管理模式對我國的啟示

高曉明++劉竹生++代坤++康磊晶++單文杰

美國作為世界超級大國，是當今最富有創新活力的國家之一，其先進的航天預研管理模式，有力促進了創新性思維快速轉化為成果，保障了美國技術的前瞻性和創造性。深入研究美國的航天預研管理模式，對于提升我國航天企業的預研創新能力，提高航天科技的創新水平，具有重要意義。

一、美國航天預研項目管理模式研究

美國歷來重視航天事業，認為其發展是國家威望和軍事實力之所系，把航天發展政策視為國策的重要組成部分。美國航天管理體制分為三層：總統與國會為決策層，主管最高決策以及立法和預算審查；國防部與國家航空航天局（NASA）為計劃層；承包商（工業界）、科研機構、大學等為實施層。可以說，美國的航天預研是一個以國防部、NASA為先導的，以工業界和大學為基礎的公私結合、軍民結合的綜合預研體系。

1.發揮政府的主導作用，以政策引導航天預研創新

美國的航天工業是在市場經濟的條件下發展和運作的，因此采取了軍民分立的模式：國防部負責軍用航天戰略的組織實施和軍用航天活動的開展；NASA負責民用航天戰略的組織實施和民用航天活動的開展。這兩個部門在航天預研創新中起著主導作用，通過發布預研政策、實施各種預研計劃等方式，來建立和調節預研創新主體的相互聯系和互動關系，發揮市場配置資源的基礎作用，提高航天預研創新能力，推動科技創新。

美國近些年軍事航天預研創新的需求頂層文件是參謀長聯席會議主席提出的《2020聯合構想》和《四年一度防務評審》。這兩份文件主要從未來作戰的角度，提出了軍隊能力建設的目標，是美軍預研創新的需求指向。國防部在此基礎上，進一步制訂了《國防科學技術戰略》，作為預研創新的指南，把需求指向轉化為國防預研創新的頂層技術需求文件。NASA發布的《NASA航天技術路線圖草案》提供了滿足NASA戰略目標所需的技術路線，這也為一些機構和企業開展預研創新提供了指導。NASA制定的“創新先進概念”（NIAC）計劃，進行技術可行的先進概念研究，確保美國在全球航天技術領域保持領導地位。

2.建立專職機構，加強與航天企業的聯系

為了使工業界更積極、更主動地參與航天創新研究工作，美國航天預研管理部門采取各種措施，加強同工業界的聯系。美國三軍在弗吉尼亞州的亞歷山德里亞、俄亥俄州的代頓和加利福尼亞州的帕薩迪納等軍工企業密集地區建立了“工業信息辦事處”，并在全國各地建立信息聯絡點，負責向軍工企業提供有關國防采辦情況及軍事科研規劃的意向。

此外，三軍的研究機構都成立了“研究與技術應用辦公室”，作為同工業界加強聯系的窗口，負責向軍工企業和高等院校通報研究所的科研活動，并幫助向州政府及其他地方政府機構與私營企業轉讓技術成果。國防部通過國防技術信息中心及其他信息分析中心的出版物，將國防采辦情況和技術發展狀況及時通報給軍工企業及其他用戶。

3.寬松的創新文化，持續的技術支持

美國的預研創新工作十分重視創新文化的培育。為了推動創新工作的開展，美國航天管理部門對于創新工作的風險有非常高的容忍度，在組織、管理和人事政策等方面鼓勵個人擔當和首創精神，并在項目界定上具有高度的靈活性。

美國擁有世界領先的科學技術能力，根本上得益于其諸多基礎研究創新的科研成果。美國航天的預研工作更多的是關注于長遠的、原始性的創新工作，采取“廣種薄收”的管理模式，在前期預研探索階段，給予充足的經費支持，從而建立起技術積累，從而為后期的型號研制工作打下技術基礎。正是有了這些充足的技術儲備，從而形成了一系列先進的成果。全球定位系統的成功，離不開原子光譜的基礎性研究。美國海軍研究局長期對原子光譜研究進行穩定的經費支持，獲得了氫量子放大器時鐘的基礎技術。之后衛星技術的發展與該技術相結合，使美軍具備了精確定位與導航能力。

4.實施創新激勵措施，增強航天企業創新活力

美國航天預研管理部門通常利用知識產權來激勵創新活動，通過建立一套完整的知識產權法律體系，加大知識產權的保護力度。此外，還采用多種方法激勵航天企業參與預研創新項目。

美國國防部對開展預研創新活動的企業，實施“費用補償”、“稅收減免”和“共同投資”等激勵措施，同時，許多技術轉移計劃都設有技術創新獎項，如“兩用科學技術計劃”設立有“兩用科學技術計劃成果獎”，用于獎勵根據軍方利益、商業活動和成本分攤質量評選出的前三名的項目和個人；NASA為了鼓勵私營企亞開展創新活動，實施了“小企業創新研究計劃”，授予小型高科技企業大量研發合同，甚至會免費向這些企業提供一些先進的航天技術。

5.加強技術轉移機制建設，推動預研成果轉化

為加快航天預研創新成果向武器系統及市場化方向轉化，取得更多的軍事及經濟利益，在保證國家根本利益的前提下，美國國防部和NASA都采用多種技術轉移手段，推動預研成果的轉化。一方面，國防部在國防研究與工程署，NASA在下屬各個航天中心設立技術轉移辦公室，作為預研技術轉化和軍民兩用技術轉移的主管機構，推動武器裝備技術的轉化和軍民兩用技術的相互轉移。另一方面，國防部實施各種技術轉移計劃，其中比較典型的是“先期技術演示”、“先期概念技術演示”/“聯合概念技術演示”、“兩用科學技術計劃”，以及“獨立研究與開發計劃”；NASA則建立了數據龐大的軍民兩用技術轉移網絡信息數據庫，并建立了完善的信息發布交流平臺，形成定期發布信息的制度，有效地組織和協助美國工業界參與NASA資助的研究項目，并將項目開發出來的技術加以利用和商業化。

二、我國航天預研項目管理現狀分析

1.我國預研管理體制

（1）堅持決策、咨詢、執行系統的協調與配合

我國整個預研管理體系以行政部門為主體，充分發揮專家的作用，實行領導與專家相結合，按管理職能可以分為行政部門領導下的決策系統、咨詢系統和執行系統。

決策系統主要由總裝備部和國防科工局負責，在決策中強調集中、統一，加強統籌規劃，避免重復，充分聽取意見，使決策更加符合實際，有利于預研戰略、規劃、計劃的落實。根據裝備預先研究工作的需要，在一些領域設立專業組、專家組等專家咨詢系統，咨詢系統主要任務是開展裝備預先研究發展戰略研究，提出裝備預先研究項目指南建議，參與裝備預先研究項目的綜合論證和開題論證，參與裝備預先研究項目實施過程中的技術評審。執行系統的主要任務是對計劃確定的項目或基金項目實施合同、基金管理和組織項目的科研活動，確保任務的完成。

（2）預先研究計劃的實施實行項目分類管理制度

航天預研的中長期計劃實施，主要采取合同制和基金制，二者的實施與科研發展階段是緊密相關的。按照預研發展的客觀規律，預先研究分為應用基礎研究、應用技術研究和先期技術發展三個階段，預研三個階段中的應用基礎研究階段的預研項目涉及面廣、探索性強、風險大，適宜基金制管理，而應用技術研究和先期技術發展階段的預研項目針對性較強、目標較明確、技術指標確定，適宜合同制管理。

2.國內預研項目管理存在的問題

（1）缺乏原始創新的理念和環境

與美國相比，我國的原始創新項目很少。當前原始創新理念的缺失、缺乏容忍失敗的環境阻礙了原始創新工作的開展。更多的科研和管理人員關注于能夠“立竿見影”的集成創新工作和一些工程型號工作，忽視了前沿性、基礎性的研究，逐漸喪失了原始創新的理念。同時，我國的科研評價體系寧穩勿錯，即便有一些原始創新的研究項目提出，如果不是國外首先提出就會受到懷疑，無法得到立項。要真正提升中國的國際競爭力，成為世界航天強國，我們就必須轉變創新思路，圍繞重大技術前沿領域，大力推動原始創新，逐步在一些關鍵領域形成引領技術發展的優勢。

（2）“需求牽引”力度弱，預研成果轉化機制也不完善

“需求牽引”應當是開展預研工作的先決條件。軍方作為航天企業的主要客戶，其需求牽引對于預研項目的立項與發展至關重要。由于軍方與工業部門溝通不夠，軍方的需求牽引力度不足，預研成果與軍方需求存在差異，預研成果形成以后，不能及時地轉化為產品，從而得到國家和軍方的型號立項。此外，由于航天領域研究工作的保密性，預研項目研制的過程中所形成的很多技術，只能申請國防專利，不能通過一般市場轉化機制轉入民用領域，直接產生經濟回報，從而在一定程度上降低了開展預研的積極性。

三、啟示與建議

雖然我國與美國在科研體制上有很大不同，但是，美國在預研創新項目管理方面呈現出來的一些成功經驗和有益做法，還是具有一定的普遍意義，對于我國航天預研的管理有重要的啟示作用。

1.營造寬松環境，鼓勵原始創新

航天科技工業本身就是高科技、高風險行業，而預研創新則意味著更高的風險，在試驗的成敗中吸取經驗，才能走向成功。因此，只有營造利于創新的寬松環境，允許探索性創新項目的失敗，才能鼓勵更多的人進行原始創新。

一是建立鼓勵原始創新的機制，完善科學技術評價辦法，建立獨立的創新評價體系，優化立項評價指標。在科研立項管理過程中給予足夠自由度，建立和完善科學合理的遴選機制，對“非共識”項目要給予認真對待，從總體創新水平到人均產出相結合進行綜合對比。

二是對于探索性創新項目要給予持續性資助，并允許失敗，鼓勵更多的人進行原始創新。當然，容忍失敗不意味著容忍所有的失敗，對于技術成熟的地方，必須要保證成功，只有在新技術探索嘗試過程中才能夠容忍失敗。

三是注重原始創新思維的培養，建設有航天特色的創新文化，實現創新文化與技術創新相互融合，以優秀的創新文化、良好的創新氛圍為技術創新工作提供保障。鼓勵自由探索，發揚學術民主，營造尊重人才、尊重科學、勇于探索、敢為人先、寬容失敗的創新環境和氛圍，培育有利于創新人才成長和創新火花迸發的土壤。

2.加大激勵措施，推動航天技術持續發展

我國應在確保國家利益的基礎上，加大航天創新的激勵措施，從而激發企業、個人加強技術創新的內在動力。

一是加大預研經費投入。通過制定和修改有關政策法規，增加航天預研經費投入，完善多渠道支持基礎研究的格局，逐步扭轉我國基礎研究投入強度偏低的局面。對于前沿性、基礎性的研究給予持續的資金投入，確保技術的持續發展。同時，引導和支持航天企業積極開拓創新資金籌措渠道，進一步加大人才資本和智力資本的投入，加大對預研機構的支持力度，確保預研費用占主營業務收入的比例保持在一定的規模。

二是實施科技成果有償轉讓的政策。實行科技成果所有權和使用權相對分開和科技成果有償轉讓的辦法，在保護國家利益的同時兼顧保護科技成果完成單位及個人的利益，并對項目預研團隊和個人采用績效回溯、利潤分成、有償轉讓、股權激勵等多種方式進行獎勵。

三是加大精神激勵，實現榮譽、利益與貢獻相匹配。目前我國科技獎勵偏向于型號項目，預研項目評獎的難度非常大，使預研人員的積極性受到了一定的影響。可以考慮增設一定的預研獎項，對技術創新優秀團隊和人員授予榮譽稱號，加大宣傳力度，增強創新人員的榮譽感和成就感，從而在精神方面對預研人員給予一定的激勵。

3.加強“需求牽引”的力度，推進創新成果轉化

“需求牽引”應當是開展預研工作的先決條件，加強軍方的“需求牽引”一方面可以更好地引導航天企業開展預研創新工作，另一方面可以有效地推動預研成果的轉化。

軍方需求牽引形成的預研成果才能更好地應用到航天型號研制中，從而轉化為成果。

一是建立信息定期發布機制。加強軍方與航天企業預研機構的互動交流，定期召開研討會，明確未來預研項目發展方向，從而牽引航天企業開展預研創新工作。

二是充分發揮軍方的主導作用，建立創新主體合作與互動的技術轉移機制。以需求引導預研創新主體的跨部門合作，推動預研創新工作的開展，促進預研創新成果的轉化。

三是有針對性地實施和管理各種專門的技術轉移計劃，促進民技軍用、軍技民用以及全軍技術共享。同時，利用現代信息技術建立軍方各需求部門可以安全訪問的技術轉移數據平臺。依托這樣的技術轉移平臺，將先進的技術轉化為武器裝備。

四、結束語

美國航天的先進創新能力來自于先進的預研管理模式。不斷學習美國航天預研管理的經驗，發現自身的不足，才能從根本上提升我國航天科技創新的水平，促進中國航天工業的發展，為實現航天強國貢獻力量。

（摘自《中國航天》2014年第5期）