城市道路反復開挖成因及對策分析

姜慧輝 李正兆 唐俊平

(1.常州市規劃局，江蘇常州 213002;2.常州市規劃設計院，江蘇常州 213002)

城市道路反復開挖(俗稱“拉鏈馬路”)，是當前城市建設中的一個通病，不僅影響交通出行，帶來安全隱患和環境污染，而且造成經濟浪費，破壞城市形象。各地都在積極探索、制定避免“拉鏈馬路”現象發生的應對措施，2013年9月國務院出臺《關于加強城市基礎設施建設的意見》［1］(國發〔2013〕36號)明確要求規范城市道路開挖和地下管線建設行為，杜絕“拉鏈馬路”、窨井傷人現象。

對近年來常州城市道路開挖現狀進行調研分析，了解道路及市政管線建設管理部門的開挖需求，深入剖析“拉鏈馬路”的成因;基于常州實際和相關法規政策要求，提出減少“拉鏈馬路”現象發生的對策措施，為常州道路開挖管理辦法的制定提供依據，為同類城市提供參考。

1 現狀調研

1.1 道路開挖現狀

對2012年1月～2013年12月期間道路開挖申請檔案資料進行整理、分析，統計結果顯示(見圖1):兩年內常州市管道路共計開挖1 641點次，其中信息管道開挖次數最高，達348點次，歸因于“平安常州”創建中，2012年布置公安監控網絡;供電最少為14點次，因為供電管溝的建設及相應的開挖申請主要由道路建設方、用戶等負責;開發公司、企事業單位因新增接管需求，開挖次數分別達198次和149次;道路養護單位因破損路面修補、養護，開挖次數達58次;勘察單位因工程地質勘探，開挖次數達64次。

圖1 常州市道路開挖申請統計（2012.1～2013.12）

1.2 建設管理部門

常州城市道路建設主要由市、區建設部門負責，道路開挖監管主要由建設、城管、公安(交巡警)等部門負責。現狀地下管線權屬單位有自來水公司、燃氣公司、排水管理處、供電公司、基礎通信管道公司、照明管理處等行業部門。

常州城市新建、改擴建道路的雨污水管道由道路建設方同步建設，電信、廣電、移動、聯通、監控網絡等信息管道由基礎通信管道公司負責統一建設，給水、燃氣、供電、照明等管道由各權屬單位負責建設。目前，市級道路基本做到附屬地下管線同步實施，但是區級尤其是區以下等級道路的配套管線，還未能做到完全同步。

2 開挖需求及原因剖析

道路開挖最根本的需求就是埋設地下管線。通過對開挖需求進行分類統計，剖析道路反復開挖成因。

2.1 新增接管開挖

管線接管是保證地塊使用，保持市政管網連通性的前提。據調查，常州城市道路因新用戶接管導致的道路開挖占比最高。接管開挖主要分三類:一是新建地塊施工期間臨時接管和交付使用前水、電、氣等接管;二是老小區、企事業單位、沿街商鋪等新增的燃氣、網絡等接管;三是新建道路管線與已建道路管線的接通。

在城市道路建設中，基本做到預留供相交道路、周邊地塊接管的支管，但仍大量存在開挖城市道路接管的現象。分析主要原因有，一是管線規劃對相交道路支管預留不合理，缺乏供電配網、信息管道等系統性規劃指導。二是管線設計中支管預留的不合理，沒有充分考慮周邊地塊的實際需要，導致預留支管的位置、容量、標高等不能滿足接管需求。三是預留支管未按設計圖紙同步實施到位，道路改擴建時，未對原有支管作相應的延伸改造。

反復開挖城市道路接管，主要是因為在新開發地塊投入使用前水、電、氣等接管，未能統籌協調一次開挖預留到位，對于施工期間的臨時接管，未能考慮后續接管需求，同步開挖預留。

2.2 管網更新改造

對于城市老舊管網的更新改造，是保障城市正常運行、改善民生的舉措之一。常州城市老舊管網改造基本做到與道路改造同步，但仍存在管線權屬單位自行申請開挖改造的現象。分析主要原因有，一是在道路改造時，部分管線權屬單位對存在問題預估不足，或與自身年度建設計劃不一致等，未能做到同步改造。二是部分道路改造受制于資金緊、工期急等因素，未考慮地下管線改造的同步，如在道路“白改黑”中，往往忽視對現有管線的校核，或征詢相關管線權屬單位意見，地上煥然一新，地下仍舊陳舊老化，為以后再次開挖留下隱患。三是同一條道路下各種管線改造不能做到協調統一，管線建設管理分屬多個行業部門，各行業經營管理體制不一，發展的速度和程度也不同，造成客觀上時序不一致。另外，各管線權屬單位之間溝通協調機制不健全，各自為政、各行其是，導致道路反復開挖。

2.3 突發險情搶修

應急搶修是事后補救、維持城市生命線暢通的必要措施之一。一旦發生漏水、漏氣、通信號中斷等突發性事故，不得不挖路搶修。主要分三類:一是因自然災害導致管道破損等引發的搶修，這種情況相對較少。二是因管網建設年代久遠、老化嚴重導致的管道突發破損搶修，折射出管線權屬單位對存在潛在隱患的管線，未能做到及早發現，提前應對。三是因施工對原有管道破壞引發的搶修，反映出盲目施工、野蠻施工問題仍然存在，施工前，未摸清現狀地下管線。

部分管線權屬單位的管線普查資料混亂、缺失，缺乏有效的錄入、整理等措施，受體制、保密等限制，各單位間的資料并沒有做到共享，給相關管線的規劃、設計、施工以及管理等帶來不便。

2.4 管線擴容新建

需要在現狀道路下新增管線引發的開挖，主要有，一是管線未與道路同步實施，因周邊地塊暫無需求，管線權屬單位不愿提早配套實施相關管線，道路建設方也不愿無償代建，周邊地塊出讓有接管需求時，不得不挖路敷管。管線權屬單位不愿提早配套，一方面由于資金缺乏、計劃不一致等，也折射出管線單位缺乏遠見，缺乏公眾負責心。道路建設方不愿無償代建，反映出建設模式不合理、投資主體不明確的問題。二是因用地性質、開發強度等發生變化，城市發展出現新的需求引發的管線擴容、新增，如“平安常州”創建、“智慧城市”建設等，反映出規劃跟不上城市發展的問題。

2.5 道路養護維修

道路維修養護主要是對破損路面的維修、井周不均勻沉降的改造等引發的道路開挖。

對破損路面的維修養護是改善出行環境、提高行駛舒適性、延長道路使用壽命的重要措施之一。道路經常性維修反映出施工質量問題，受利益驅動、工期緊迫等因素影響，存在不按施工規范程序操作、偷工減料等現象，嚴重影響工程質量，增加后續維修養護頻次。

2.6 社會民生發展

城市社會的發展、民生要求的提高，對城市基礎設施建設提出更高的要求。首先是重大項目、重點工程等城市戰略性工程的實施，引發的管線遷移、臨時道路建設等，如正在實施的軌道交通前期工程。其次是各級政府下達的整治行動，如老小區整治、道路“白改黑”、桿線入地等，勢必涉及相關管線的改造等。再次是標準規范的提高，相應的城市管網改造也逐年推進，如常州城市排水能力提升一期工程。最后是民生工程的完善，實施民生工程，改善居住環境越來越受到各級政府高度關注，如正在實施的易淹易澇地區排水設施改造工程。

2.7 其他原因

道路反復開挖除了上述原因之外，還有道路建設時序不合理、監管不力、新技術應用缺乏等原因。

3 對策分析

“拉鏈馬路”問題的產生并不是單一原因所致，而是多種因素綜合作用的結果。要真正解決好這個問題，就需要全局考慮，多管齊下，綜合治理。

3.1 更新理念、增強責任心

城市地下管線是城市的生命線，城市建設者、管理者應改變“重地上、輕地下”的傳統觀念，遵循“先地下、后地上”的實施原則，確保市政管線與城市道路同步建設，同步改造。各級政府、相關單位應加大對市政管線建設的投資力度，建設資金應優先用于地下管線的建設和改造。城市地下管線事關城市的健康運行，百姓的生活質量。地下管線的建設、管理部門，各管線權屬單位，應改被動為主動、化滯后為前瞻，樹立全局意識、服務意識，立足當前、更著眼長遠，增強社會責任心。

3.2 規劃引領、設計到位

城市建設，規劃先行，增強規劃的科學性、前瞻性，提高設計的合理性、可行性是從源頭上避免道路反復開挖的措施。1)編制完善各專業管線系統規劃。從系統全局的角度，進一步加強各專業管線規劃的編制，為后續相關規劃的編制提供依據，避免出現相交道路支管預留不合理，管道容量預估不足等問題，切實提高規劃方案的科學性、合理性。2)加強規劃的前瞻性。規劃不能就事論事，應該站得更高、看得更遠，把握時代發展趨勢，預判新增需求，統籌考慮近期重大項目安排、道路實施時序差異等，在規劃方案階段，充分考慮各種管線的建設改造需要，避免完工后的二次開挖。3)提高設計的合理性。在施工圖設計中，應針對地塊實際接管需求，確定支管預留間距、標高、容量等，對于待開發地塊，可以適當地增加預留支管密度，避免因設計的不合理而導致道路反復開挖。

3.3 完善協調機制、建設同步推進

協調一致，同步推進是避免道路反復開挖的最根本舉措。

1)完善協調機制。城市地下管線建設管理隸屬多個行業部門，各部門之間應進一步完善溝通協調機制，杜絕各自為政、各行其是。各部門年度建設改造計劃應充分征詢其他相關部門意見，確保協調統一，尤其是各種管線之間與城市道路發展規劃和年度建設計劃應盡可能一致。2)建設同步推進。樹立道路與管線是一個整體的意識，道路建設的同時，附屬地下管線必須同步實施道路。按照《城市道路管理條例》［2］的要求，依附于城市道路的各種管線、桿線等設施應按照先地下、后地上的施工原則，與城市道路同步建設。各管線權屬單位管道改造，應結合道路改造、修繕，統籌安排、統一協調，同步實施。避免出現道路改造、管線滯后，各種管線分批改造等引起道路反復開挖的現象。3)優化建設模式。堅持“誰使用、誰投資”“誰投資、誰受益”的原則，明確投資主體，優化建設模式，充分調動各方積極性。4)優化實施時序。道路及地下管線建設中，應優化實施時序，按照《國務院關于加強城市基礎設施建設的意見》要求，城市規劃建設管理要保持城市基礎設施的整體性、系統性。對于不能與系統接通的管線，應制定臨時溝通方案，確保地下管網有效使用。5)行動協調統一。各級政府制定的整治工程，應充分考慮實際需求，因地制宜，分片分次，協調統一，整體推進，將對城市環境、百姓生活的負面影響降至最低。對于城市重點工程的實施，各管線權屬單位應積極參與，密切配合，結合自身需求，將老舊管道一次整改到位，新建管道同步實施到位。

3.4 加強監管、百姓參與

各級監管部門，應加大對違章開挖的打擊、處罰力度，加強對道路開挖方案的審查，優化開挖方案。提高開挖申請門檻，形成倒逼機制，確保管線與道路的同步實施。相關部門應加大對道路、管線施工質量的督查，對違章施工、偷工減料等應堅決取締，對完工后審查不合格的，應堅決予以整改。

建立開挖申請公示制度，傾聽市民意見，爭取市民理解，接受市民監督。對一些重大工程，甚至要采取聽證會的方法，征求市民的意見，以爭得群眾的理解、支持，便于群眾監督。

結合常州地方實際，制定減少“拉鏈馬路”的管理辦法，明確規劃、建設、管理、監督等各個部門及各管線權屬單位的職責和義務，通過各個層面協調管理、盡可能減少“拉鏈馬路”現象發生。

3.5 加緊管線普查、建立管線檔案

地下管線普查資料是城市最基礎的建設檔案資料，《國務院關于加強城市基礎設施建設的意見》明確要求建立城市基礎設施電子檔案，實現設市城市數字城管平臺全覆蓋。

各相關管線權屬單位應加快推進管線的普查工作，對存在問題的管線，應提前做好應對措施，制定預案，避免搶修時的倉促應付。建立城市數字管理平臺，各類城市基礎設施信息應及時入庫，并應做到資源共享，互通有無，支撐城市基礎設施建設。

3.6 新技術應用

積極鼓勵并加大非開挖管道修復、非開挖施工等新工藝的推廣和使用，并在開挖方案審查階段，著重審查。市政建設中，積極推廣使用市政綜合管廊等新型管道布置形式。

4 結語

基于現狀調研，分析常州城市道路開挖需求，分析道路反復開挖的成因，并提出避免道路反復開挖的對策措施。由于歷史欠賬、民生要求提高，道路開挖不可避免，但應避免反復開挖，這需要建設、管理等各部門共同參與，需要各管線權屬單位協同推進，需要全社會監督。

［1］國發［2013］36號，國務院關于加強城市基礎設施建設的意見［Z］.

［2］國務院令第198號，城市道路管理條例［Z］.