我國地方政府決策中公民參與模型的改進和完善

趙玉麗+徐志國

摘要：公民參與作為一種民主實踐有其內在的運作邏輯。阿恩斯坦等學者基于西方社會所提出的公民參與模型無法有效解釋我國公民參與的現實困境。奧斯特羅姆關于公共池塘資源自主治理問題的分層次研究方法提示我們，完整的公民參與模型應當包含兩個層次，即操作機制及其制度背景，后者可以為公民參與的主體提供必要的約束與激勵。立足我國相關實踐，公民參與的修正模型可以較好解釋當前我國地方政府公民參與的困境，并為我們促進公民參與制度的發展提供有益的啟示。

關鍵詞：地方政府；政府決策；公民參與；政績考核；制度情境；改進與完善

中圖分類號：D67文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2014）10-0004-05

基金項目：江蘇省教育廳高校哲學社會科學研究項目“地區政府競爭背景下的江蘇省區域警務合作機制研究”（2012SJD630088）；江蘇省高校“青藍工程”優秀青年骨干教師的研究成果之一；江蘇社會科學基金項目“地方政府決策中的公民利益表達與聚合機制研究”（12ZZC006）。

作者簡介：趙玉麗（1979-），女，遼寧北票人，南京森林警察學院講師，南京大學博士研究生，研究方向：公共管理；徐志國（1975-），男，遼寧寬甸人，政治學博士，南京理工大學副教授，研究方向：公共管理。

公民參與作為一種民主實踐，指的是除選舉活動以外的公民對于公共事務有序參與、影響公共政策的各種行為。[1]公民參與理論是對于民主理論的新的發展，它認為，傳統的代議制民主理論有很多弱點，公民僅僅通過選舉制度已經很難保證當選代表制定出符合公共利益的政策，公民需要直接在公共決策制定中表達自身的觀點和利益。在當代西方社會，公民參與已經成為地方政府決策中普遍和成熟的政治過程。事實上，人們主要爭論的已經不是是否進行公民參與，而是如何參與的問題。由于政策性質、公民構成特點以及具體決策情境的多樣性，公民參與很難像投票民主一樣做到整齊劃一，形式更加復雜化和多樣化。參與中的一些問題常常引發人們的困惑和爭議，如：在公共決策中政府權力和民眾的權力應當如何劃分？當民眾內部充滿分歧或所提要求“不合理”時，政府應該如何對待民眾意見？公共決策中公民參與的程度總是越高越好嗎？如何才能發現真正的民意？為了解決這些問題，一些西方學者對公民參與的方式及內在因素進行了分析，尋找公民參與中的一般規律，開發出了一些公民參與的模型，用來解釋和規范西方社會的公民參與實踐。

目前，我國各地方政府也在黨和國家的政策要求下大力發展公民參與，以完善社會主義民主。問題是：西方學者開發的這些參與模型在我國的公民參與中是同樣有效的嗎？是否可以指導我國公民參與的實踐過程？應該如何對之改進和借鑒？本文認為，西方學者開發的公民參與模式之有效性是與西方社會的政治背景相聯系、相適應的。在我國，由于政治情境的不同，地方政府處于自上而下的政績考核壓力之下，很難為公民參與提供有效的激勵。這使得我國各地方政府雖然進行了許多公民參與的創新實踐，但大多數卻流于形式化和表面化。為此，我們需要對西方學者開發的公民參與模型進行必要的補充與修正，以更好地促進我國公民參與實踐的發展。

一、公民參與模型的演進

關于公民參與理論研究的起點，人們一般認為是阿恩斯坦（Sherry Arnstein）在1969年發表的《公民參與的階梯》一文。阿恩斯坦認為，人們實踐中經常使用的“公民參與”一詞實際上包含著多種不同的含義。他對之做了認真地梳理，將“公民參與”劃分為八個層次，即“操縱”、“醫療”、“告知”、“咨詢”、“安撫”、“合作伙伴”、“代理權”和“民眾控制”。在此基礎上他又進一步將這八個層次劃歸三個類型。其中，“操縱”和“醫療”屬于不是參與的“參與”，“告知”、“咨詢”、“安撫”屬于象征主義的“參與”，而“合作伙伴”、“代理權”和“民眾控制”才屬于真正的“參與”。阿恩斯坦認為，人們籠統地將以上行為都叫做公民參與是不準確的，真正的公民參與一定涉及到“權力的分享”，它使得“窮人能夠能過它參與決定，包括如何分享信息、目標和政策的達成，稅收資源的分配、項目的開展、合同和資助的收益等。”[2]從阿恩斯坦的論述我們可以看出，他將決策權力“是否被民眾分享”作為認定公民參與的主要標準。公民參與發展的目標就是要避免虛假參與和象征性參與，增進公民實質性的決策權力，實現真正的公民參與。阿恩斯坦的參與模型可以表述為：

公民參與模型第二階段的發展是安德魯·阿克蘭（Andrew Acland）提出的。阿克蘭在其2009年的論文“設計有效的公眾參與”中，根據公民參與的新時代背景，對阿恩斯坦的“公民參與階梯”進行了修正，提出了更為完善的“2009公民參與的階梯”。阿克蘭的突破體現在以下兩個方面：第一，它去除了“操縱”和“治療”兩個非公民參與類型，認為這兩者雖然當今仍然存在，但是完全不屬于公民參與。然后，他按照公民參與對政策制定影響程度將之由低到高分為“研究/數據收集”、“信息提供”、“咨詢”、“參與”、“合作/協作”、“委派/指定權威”等六種類型。應當說，阿克蘭對公民參與階梯的分類比阿恩斯坦更為準確地概括出了公民參與和公民分享決策權力程度從低到高的發展過程。第二，阿克蘭還從“發起者（政府部門）”、“參與者（公民）”及“第三方（即公共利益的觀察者）”三個視角來分析公民參與的階梯。[3]公民參與發起者的出發點是為了決策的需要，如果他們認為公共決策需要公民提供信息或者是需要公民的支持，就會尋求更為積極的公民參與；公眾在公民參與中更關心發起者是否會真正地聆聽其言，只有在獲得肯定回答的情況下，才會覺得公民參與是有價值的，并樂于參與；第三方的視角是公共利益觀察者的視角，他們更關注公民參與通過怎樣的程序和過程才能更有有益于增進公民品質和提高決策質量。總的來說，阿克蘭的公民參與模型比阿恩斯坦的更加復雜化，它可以用以下的圖示來表示：

應當說，阿恩斯坦和阿克蘭兩個人關注的焦點都是公民參與類型的劃分，而缺乏從決策者的視角對公民參與的內在邏輯進行描述，沒有清晰地描述出公共管理者在實踐中應當根據何種要素選擇相應類型的公民參與方式，這使得公民參與方式的選擇過程成為無從了解的“黑箱”。公共管理的實踐表明，在具體的公共決策中，并不是公民參與“越多”，公民的權力分享程度“越大”，公共政策的效果就越好，而是不同性質的公共政策需要不同類型的公民參與。約翰·克萊頓·托馬斯（John Clayton Thomas）解決了這一問題，他從公共管理者的角度，構建了一個公民參與的模型，揭示出了公共管理者組織公民參與的內在邏輯過程，描述出了其中所涉及的主要變量。托馬斯之所以選擇以公共管理者為觀察視角，是因為政府在公民參與的過程中處于主導地位，它的積極性以及關于公民參與的觀念對于公民參與的質量有著決定性的影響。endprint

托馬斯將公共決策中的公民參與分為自主管理式決策、改良的自主管理式決策、分散式的公眾協商、整體式的公共協商和公共決策。在這五種類型的公共決策中，公民參與的程度是由低到高的，從完全沒有公民參與到公眾對公共政策的完全控制。然后，托馬斯又提出了公共管理者選擇公民參與形式的標準。他認為，“界定公民參與的適宜度主要取決于具體的公共決策中政策質量約束和政策可接受性要求之間的相互限制。”[4]25政策的質量約束包括政策質量要求、決策信息的獲取和政策的結構化程度，政策的可接受性則取決于相關公眾對決策的接受程度對政策有效執行的重要性，公眾的構成特點，公眾對與決策目標的一致性程度，以及相關公眾內部是否會產生沖突等內容。以上決策模型可以用圖示表示如下：

阿恩斯坦、阿克蘭及托馬斯等人的研究表明了公民參與中的幾個重要原理：第一，決定公民參與形式的兩個重要的變量是公共政策的質量約束和公共政策的公民可接受要求。公共管理者為了實現公共政策為社會服務的目標，既要考慮到公共政策的各種技術、法律和信息限制，又要考慮到相關公眾的構成情況以及公眾的接受對于公共政策執行的影響力。如果只考慮前者而忽視后者，那么，哪怕合理合法的公共政策也可能會因為公民的不接受而失敗；如果只考慮后者而忽視前者，那么一項公共政策雖然可能會被相關民眾接受，但卻可能并不合理或者對整個社會健康發展無益。第二，在公共決策中，并非公民參與的越多越好，權力分享的越多越好。公共決策的目標是為了制定出高質量的公共決策并使之得到實施。高程度的公民參與決策可能不一定能導致好的公共政策后果。公共決策中的公民參與形式應當是多樣的，并不存在整齊劃一的標準，而是應當按照各自的特點選擇不同的參與形式，不同類型的公共決策適用于不同類型的公民參與形式，或者混合運用多種參與形式。在公共政策的制定中，相關的民意實際上并不一定完全符合公共利益，也不應當以特定民眾的意見為決策最終依據。例如，在國內各地方政府關于垃圾處理場建設的公共決策中，如果政府向民眾征求意見，民眾一般都會反對在自己的小區附近修建垃圾處理場。可問題在于，垃圾場是一個城市必不可少的公共設施，政府必須要在某一地方選址建場。如果政府要完全聽從相關民意，那么就沒有辦法進行垃圾處理場的修建，就會傷害該地區的長遠發展。因此，政府在公共決策中一方面要尊重民意，讓公民了解公共政策，進行利益和觀點表達，但另一方面也需要根據公共利益進行自主決策，盡力說服民眾接受公共決策，消除民眾的疑慮，在公共決策中尋求理性化與回應民意二者之間的平衡。第三，托馬斯的公民參與模型提示我們，在公民參與公共決策中，相關政府必須擁有一定的自主選擇空間，政府應當在公民參與的組織中居于主導地位。根據托馬斯的研究，西方國家的公共決策中，“約有60%的公共決策雖然需要公民參與的認可、支持，但又必須限制公民參與范圍，以確保公共管理機構決策目標的實現。”[4]52國家的法律和法規可能會對那些比較成熟的公民參與形式做出明確規定，但是鑒于公共決策事務的多樣性和復雜性，法律不可能窮盡所有類型的公民參與形式，對之作出嚴格限定，這就必須給政府選擇公民參與很大的自主空間，公民參與形式的選擇很大程度上取決于相關地方政府的決策動機和決策水平。

二、我國地方政府決策中公民參與的現實困境

參與式民主在西方社會的發展至今已經有了50年左右的時間，政府決策中引入公民參與已經十分普遍，許多參與事項都有了明確的規定。從理論上來說，公民參與也在參與式民主、協商民主、強勢民主等理論下不斷得到論證和發展。公民參與的具體操作方法十分豐富，形成了如市民陪審團、市民調查團、焦點小組、公民論壇、公共調查、公共辯論等數十種有效的參與形式。

我國的公民參與引入雖然較晚，但黨和國家高度重視。公民參與在黨的十六大、十七大和十八大當中都得到強調，在國家政治行政制度的建設與發展中也被賦予了越來越重要的地位。我國學術界也對參與民主進行了大量的研究，每年都會有數百篇學術論文發表。從公民參與的現實社會需求來說，我國地方政府決策中引發的矛盾和糾紛日益增多，群體性事件不斷出現，為公民參與制度的創立和發展提供了十分強大的推動力。然而，可以觀察到的是，地方政府雖然進行了很多公民參與的制度創新實踐，但并沒有發展為成熟的制度。歸納起來說，從公民參與的程度上可以將我國地方政府決策劃分為以下四類情形：

1.封閉式決策。對于我國大部分的地方政府來說，政府決策的基本特點是忽視公民參與，進行封閉式的自主決策。民主集中制是我國黨和政府的根本組織原則，這種體制的特點是國家權力高度集中，然后以自上而下的方式對國家進行管理和領導，下級政府和黨的下級組織也必須服從上級政府，具有“壓力型政府”的特征。[5]在這種背景下，我國政府決策體制的重要特征之一體現為決策過程的精英主義，地方政府官員在公共決策中處于主導地位。對地方政府官員的監督只能采取自上而下的考核方式，地方官員也因此只對上負責，而不用對當地民眾負責。相應的，地方政府在決策中習慣性地采取自主的封閉式決策方式。一些地方政府在決策過程中也會聘請相關專家進行論證，但專家成員的選擇以及專家的結論是否被接受卻主要取決于相關官員的意見。在自主做出決策之后，地方政府就會運用所掌握的各種組織、人員與資源強制實施。民眾在這政策制定和實施的過程中完全處于被動地位，無論喜歡還是不喜歡，幾乎沒有任何的選擇，甚至對于涉及到自己利益的公共事務也一無所知，只能被動地接受政府決策的后果。例如：在城市化的過程中，一些地方政府在房屋拆遷過程中，和開發商單方面確立拆遷方案和補償價格。對于那些不同意拆遷方案和被償的村民，政府和開發商常常動用暴力進行強制拆遷。對此類案件，公安機關和司法機關一般不予立案，村民缺乏利益表達的制度渠道，上訪又面臨著當地政府的圍追堵截，為此發生了很多村民以死抗爭的案例，激化了社會矛盾。

2.抗爭性參與。一些地方政府的封閉式決策引發了民眾的大規模抗議，政府被迫吸納民眾意見，形成了抗爭性參與模式。隨著城市化進程利益糾紛的增加，公民權利意識的提高，以及網絡社會的發展，常態化的政府自主性決策日益受到挑戰。在地方政府決策的一些領域，民眾已經不再對危害自身權益的決策保持沉默，而是選擇群體抗議的形式表達自身的要求，迫使政府改變決策。民眾的抗爭性公民參與尤其體現在環保領域。近年來發生的啟東市海洋排污管道事件，四川什邡鉬銅礦建廠事件，廈門寧波大連三地的PX石化項目選址事件、廣州番禺垃圾處理選址事件、圓明園鋪膜事件、南京梧桐砍伐事件、怒江水電開發規劃事件等都是其中的典型表現。在抗爭性參與事件中，政府決策付出了極高的政治與經濟成本。一些已經花費了大量精力和金錢的政策被迫廢止，政府的權威和公信力也受到極大傷害。許多政府的決策本身可能并非沒有合理性，甚至對于地方經濟社會長遠發展來說是有益的，但是由于無法獲得民眾的理解和接受而被迫取消。許多政策的改變與廢止并沒有經過合理性的論辯與商談，公共決策在街頭政治壓力下，呈現出“不鬧不解決，一鬧就解決，大鬧大解決，小鬧小解決”的形態。因此，抗爭性參與實際上遠離了參與民主的本意，是公民參與失敗的表現。endprint

3.形式化參與。雖然從總的情況看，我國地方政策的決策是封閉式的，但一些政府已經進行了一些有意義的探索，嘗試引入公民參與改善公共決策制定和實施的質量。一些與民眾權益密切相關的法律也做出了引入公民參與的規定。如，2000年頒布的《中華人民共和國立法法》，2007年頒布的《中華人民共和國城鄉規劃法》，1996年出臺的《行政處罰法》，1998年出臺的《價格法》，2003年實施的《環境影響評價法》，2006年開始實施的《城市規劃編制辦法》當中都在相關領域規定了公民參與的制度環節。除了中央政府制定的法律之外，部分地方政府也根據所在地區的特殊情況在一些領域制定了若干地方性的公民參與制度規定。不過，以上領域只是涵蓋了我國地方政府決策的小部分內容。而且，即使是對于這些領域來說，法律對于公民參與的規定也是十分籠統的，公民參與的程序、形式、參與代表的選擇，以及公民反對意見的采納方面都缺乏明確的要求。這些不明確的規定使得地方政府在選擇和操縱這些公民參與時有了很大的自主空間，結果使得這些領域的公民參與體現出很強的形式化和表面化的特點。以公共事業定價領域為例，各部門及政府舉辦的鐵路票價、民航票價、出租車價格、公路收費等聽證會都出現了“逢聽必漲”的特點，聽證會變成了“漲價會”。即使一些民眾代表在聽證會中提出了反對意見，但意見是否被采納，只能取決于相關政府部門的決定，民眾的意見并不具有約束力。以阿恩斯坦的公民參與階梯理論觀察之，可以說，目前各地方政府所舉行的公民參與絕大部分都屬于“非參與”和“象征性參與”，不屬于真正的公民參與，也不能夠真正地實現公民參與的初衷——提高決策質量和增進政策合法性的作用。

4.局部性參與。近年來，部分地方政府在實踐中確實也創造出了一些有效的公民參與機制。這些創新中包含著可持續性的公民參與制度建設，如浙江溫嶺的預算民主懇談制度，浙江杭州市政府的開放決策制度，深圳市城鄉規劃拆遷中的公民參與制度等。也有一些是地方政府為解決某一特定問題而發動的公民參與，如2005年舉行的圓明園湖底防滲工程公眾聽證會，2005年深圳市濱海醫院興建選址聽證會，2007年《廣州市養犬管理條例》制定過程中對民意的征求意見等都較成功地組織了公民參與。中央編譯局和北京大學主辦的“地方政府創新獎”活動自開展以來，收集了不少地方政府創新的案例，6屆總共申報1753個，每屆申報數量為146個，[6]其中有相當比例涉及到公民參與方面。不過，總的來說，這些公民參與創新雖然取得了一定的成績，但卻是不足的。中國政府創新獎的組織者俞可平總結了過去十年我國政府創新的幾個主要不足，認為它們分別是政府創新的動力不足，創新主體的可持續性不足，許多優秀的創新實踐因沒有及時上升為正式的制度和政策而得不到鞏固和推廣，存在著明顯的“形象工程”和“政績工程”色彩，政府創新政治風險大，對政府創新缺乏系統研究和長遠規劃等。[7]另一位參與地方政府創新獎的學者楊雪東也認為，在許多地方政府創新個案中，“個別官員的創新精神和能力是創新項目成功的關鍵，他們的調離也是創新項目中止或者蛻變的決定性因素。”[8]

通過以上歸納分析可以看出，我國的公民參與雖然在國家政策、地方政府以及輿論的不斷推動下，做出了大量的努力，但發展的程度仍然很低，真正實現“權力分享”的公民參與少之又少。《中國政治參與報告（2011）》首度公布的“中國公民政策參與”問卷調查也證實了這一觀點。報告顯示，我國當前的公民政策參與客觀狀況并不樂觀，以量化的統計觀察，公民參與公共政策的“政策內容認知”得分率為4640%，“政策過程認知”得分率為4367%，而“實際政策參與”得分率則只有11%。[9]在衡量公民參與制度發展的指標中，最重要的就是“實際參與”，但其得分只有11%，而且其中還沒有區分“實質性的參與”與“象征性參與”的比例。

政府決策中引入公民參與的主要目的是為了提高政策質量和公民的可接受度。以這一標準衡量，我國的公民參與制度建設還遠遠沒有達到該制度的根本目的。公民參與制度發展還很不成熟，不能適應社會發展的需要。公民參與大多也是個案式的，缺乏制度化的規定；參與制設計不合理，流行虛假與形式化；一些參與制度與領導人的偏好密切相關，領導離任，則制度失效；專家參與特征明顯，一些弱勢群體的參與渠道較少，導致其利益訴求處于壓抑狀態。那么，隨之而來的一個疑問就是：為什么我國的公民參與制度在黨和國家十分重視，進行了諸多創新嘗試后仍然沒有獲得具有普遍意義的制度建構呢？接下來，我們將對此進行分析，揭示那些制約我國公民參與制度發展的主要因素并尋求改進舉措。

三、制度情境與公民參與模型的修正

諾貝爾經濟學獎得主埃諾莉·奧斯特羅姆在分析公共池塘理論時指出，全面的公共池塘問題分析應當包括三個層次，即操作層次、集體選擇層次和憲政選擇層次。操作層次，直接影響行動場景中參與者做出日常決策；集體選擇層次，通過決定操作活動參與者的資質和改變操作規則所使用的具體規則來影響操作活動的層次；憲政選擇層次，通過確定集體選擇活動中參與者的資質與設計集體選擇所使用的規則來影響集體選擇，并進而影響操作活動與結果。[10]奧斯特羅姆認為，自發組織的形成需要特定的制度條件作為背景，因為制度背景為公民的行為提供了特定的激勵與約束，它們確定了公民所能夠進行的選擇行為集合。

雖然公民參與問題與公共池塘資源問題并不相同，但我們認為，奧斯特羅姆所提出的分析方法也適用于公民參與問題的研究。公民參與問題涉及的是作為行動者的公民與政府二者之間的互動關系，二者互動的方式顯然與他們背后的一些具體的制度規則密切相關，這些制度規則必然會影響公民及政府官員在公民參與中的選擇范圍。因此，我們可以將公民參與的模型進行修正，將制度背景因素也納入到模型之中，形成操作機制與制度背景兩個層次，這樣我們就得到一個更為全面的公民參與模型（圖4），它為我們解釋不同制度背景之下的公民參與差異現象提供了更為有力的工具。endprint

在托馬斯等人提出的西方國家公民參與模型中，地方政府官員的動機被假設為追求公共利益的最大化，具體來說就是將決策質量和公民對政策的接受性作為政策制定的主要動力。根據公共選擇理論，這種假設顯然是不成立的，因為政治家和官員在政治生活中仍然與在市場制度下一樣追求利益最大化。不過，這并不能說托馬斯等人的假設是不合理的，這是因為政府官員雖然也將個人利益最大化放在首位，但代議制在一定程度使得官員對個人利益的追求與他對公共利益的追求協調起來。政府官員之所以十分重視發展公民參與，尊重公民的意見，其原因在于代議制民主制度使得政府官員必須尊重民意、回應民意，否則可能會在下一次選舉中落選。另外，西方國家發達的公民社會，獨立與開放的媒體，以及政府與社會合作的歷史傳統等在約束官員方面都有著重要的作用。

當前我國的地方政府，政績考核制度是促使官員為經濟社會發展服務的主要機制，其在地方官員治理機制中具有的地位相當于西方國家的代議制度在選擇和約束官員中所起的作用。我國的官員考核制度發展主要經歷了兩個階段，即以GDP為核心指標的考核和當前以社會發展為中心的綜合考核。前者十分重視經濟發展的速度，后者則相對淡化了經濟發展速度，而將社會發展的各個方面納入到了考核指標體系之內。應當說，以GDP為核心的考核體系十分不利于公民參與的發展，而以社會發展為核心的考核則在一定程度上有利于公民參與制度的發展。不過，官員考核制度的實踐表明，雖然這一制度在激勵經濟發展中起到了十分有利的作用，但是由于考核制度的不完善，政績考核的難以量化，以及地方官員的造假競爭等影響，使得政績考核制度難以促使地方官僚的自利性與其為地方經濟社會事務發展二者之間完全協調起來。在地方政府權力高度集中的體制背景下，地方官員有著巨大的自主選擇空間，往往會通過權力尋租、打壓社會、犧牲社會長遠發展利益及政績造假等方式尋求個人的權益最大化。[11]

我國地方政府決策中的公民參與即是在這種制度背景下進行的。公民參與在很多情況下與地方官員的“自利動機”相沖突，公民參與的發展會對官員的以GDP為核心的經濟發展指標、尋租空間、權力掌握等構成影響和挑戰。在這種情況下，只有那些對地方官員的利益不構成重大影響或者民眾抗議力量極大的領域才可能被選擇出來組織公民參與，而對那些具有實質性利益和權力的決策領域，則傾向于采取封閉決策的方式。例如，在地方官員的權力構成中，人事權和財政權是其兩項最重要的權力，也是最需要社會監督的。可是在當前各地方政府，這兩項權力的實施很少允許進行有效的公民參與，只有浙江溫嶺的民主懇談制度是一個例外。目前，地方政府所發動的公民參與實踐，往往集中在不違反官員重大利益，或者較易發生群眾抗議的局部性領域。在國家法律有明確規定的立法、公共事業定價及城市規劃、環境保護等領域，公民參與往往也是流于形式，缺乏實質性的內容。一般說來，只要官員認為自主決策的方式不會遭受重大反對，那么即使明知民眾會有不滿，地方政府也不會發動相應的公民參與計劃。在他們看來，公民參與只會使決策更為煩瑣，更增加成本。

公民參與的修正模型表明，政府官員的動機與行為對于公民參與制度的運行起著主導性的影響，是決定其效能的最重要因素。西方學術界所提出的公民參與模型僅屬于操作層次上的參與模型，這種模型在西方社會的運用是以西方的政治社會制度背景為基礎，也是與之相適應的。我國的公民參與之所以發展不足，不能簡單地只從參與過程本身的制度設計中尋找原因，而應當從其背后隱性的制度條件做起。如果不改變這些政治情境對公民參與的制約，我國的公民參與制度就很難發展成熟起來。在改革我國地方政府的公民參與制度背景中，不僅要繼續完善以政績考核為中心的官員管理制度，而且要增強公民社會的集體行動能力，加強媒體的監督及為公民的合法參與提供保障等。只有構建一種綜合性的制度體系，使地方官員的自利動機能夠與完善地方公共服務的動機協調起來，才能促使地方官員真正有動力發動名副其實的公民參與。

參考文獻

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【責任編輯：黎峰】endprint