中國支持科技創新財政政策的現狀

聶穎

一、支持科技創新的財政科技投入政策體系

一直以來，我國政府高度重視科技進步在國民經濟發展中的戰略地位，不斷加強財政科技投入，來加強科技進步對科技創新的推動作用。自20世紀80年代，我國制定了一系列激勵科技發展的支持政策，1995年我國正式實施“科教興國”戰略，1998年開始試行國家科技創新體系政策的實施，這一期間，國家出臺了若干科技計劃，加強科技服務平臺的建設，財政直接科技投入在十幾年間始終保持增長的態勢。

（一）財政科技投入的政策梳理

1.財政科技投入的政策法規

1985年頒布實施的《中共中央關于科學技術體制改革的決定》明確指出：“中央和地方財政的科學技術撥款，在今后一定時期內，應以高于財政經常性收入增長的速度增加。”

1993年出臺的《科技進步法》明確規定：“國家財政用于科學技術經費的增長幅度，要高于國家財政經常性收入的增長幅度。任何單位和個人不得挪用、克扣、截留國家用于科學技術的經費。”

1995年國務院出臺的《關于加速科學技術進步的決定》中明確規定，中央和地方每年財政科技投入的增長速度要高于財政收入的增長速度，一些經濟較發達的地區，科技投入的增長速度要更大些。同時，中央和地方每年都要在基礎建設中安排一定數量的專項資金用于重點科研基地和重大科技工程的建設。要加大對農業科學研究、基礎性研究、高技術研究的投入力度，并有計劃、有重點地改善科研單位的工作條件。

1996年財政部、國家稅務總局聯合發布了《關于促進企業技術有關財務稅收政策問題的規定》明確提出要增加財政對科技進步的投入，提出：其一，各級財政部門要根據財政狀況適當增加科技三項費、技改撥款和貼息，支持企業技術進步，在資金使用上，改進管理辦法，提高資金使用效率。其二，改進技改貼息辦法，將技改貼息直接貼給企業，并把技改貼息資金的使用與技術進步和國家產業政策結合起來，重點用于新技術產業化、國有大中型企業的技改項目、引進技術的消化和吸收、老工業企業的轉產和治理污染等社會效益好的技改項目，合理確定貼息政策，確保資金到位及時。其三，建立科技三項費用預決算制度，加強財政部門的監督管理，提高資金的使用效益。

1996年《中華人民共和國促進科技成果轉化法》正式頒布實施，其中明確規定，國家財政用于科學技術、固定資產投資和技術改造的經費，應當有一定比例用于科技成果轉化。科技成果轉化的國家財政經費，主要用于科技成果轉化的引導資金、貸款貼息、補助資金和風險投資以及其他促進科技成果轉化的資金用途。

2006年2月國務院印發的《實施〈國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006—2020年）〉的若干配套政策》，提出了一系列激勵自主創新的財政投入政策與措施，明確提出要大幅度增加科技投入，確保財政科技投入的穩步增長，優化財政科技投入結構，發揮財政資金對企業自主創新的引導作用，使科技投入水平同創新型國家相適應。為進一步落實規劃綱 要，各級政府部門紛紛出臺政策對重點扶持的科技企業予以財政補貼，發揮地方財政促進科技創新的職能，保持地方財政科技投入的穩步增長。

2.國家財政的科技計劃

科技計劃是各國政府促進科技發展和自主創新的重要財政扶持手段， 也是引導社會資金進入科技創新領域、大力發展科技創新的重要財政支持。我國政府為解決經濟發展的重大科技問題，提供國家科技創新能力，以中央財政為支持與引導，根據國家科技發展規劃和戰略實施部署，組織實施了一系列的國家級科技計劃。國家科技計劃體系主要包括以下五個方面內容。

（1） 中國高技術研究發展計劃。該計劃于1986年3月制訂，也稱為 “863”計劃。“863”計劃由中央財政專款支持，科技經費專款專用，獨立核算。重點解決事關國家長遠發展的戰略性、前沿性和前瞻性高科技問題，重點發展具有自主知識產權的高技術，統籌高技術的應用，培育高新技術產業增長點，引領科技產業發展的政府支持計劃。

（2） 國家重點基礎研究發展計劃。該計劃于1997年頒布，由科技部組織實施，中央財政專項撥款支持。主要包括國家自然科學基金、“973” 計劃、基礎研究重大專項等。該計劃戰略目標主要是：加強原始性創新，在更深的層面解決國家經濟與社會發展中的重大科技問題，提高國家自主創新能力和解決重大問題的能力，為國家未來發展提供科學技術支撐。其主要任務是，緊緊圍繞國民經濟、社會發展和科技發展的重大科技問題，開展多學科綜合性研究，提供解決問題的理論依據和科學基礎，開展重要的前沿基礎研究，培養具備高科技素質、有創新能力的優秀人才，重點建設高水平的科學研究基地和跨學科的綜合科學研究中心。

（3） 國家科技攻關計劃。2006年設立的國家科技支撐計劃，是國家的指令性計劃，是我國第一個國家級綜合性科技計劃。該計劃由中央財政專款支持，計劃經費單獨核算，根據項目和課題的特性，實行無償資助、貸款貼息、償還性資助、風險投資等不同支持方式。該計劃重點支持能源、交通運輸、信息產業與現代服務業、資源、環境、農業、材料、人口與健康、城市發展以及公共安全等社會事業領域，對我國科研能力和技術水平的提升，以及產業技術發展和產業結構的調整起到重要的先導作用。

（4）研發條件建設計劃。旨在加強國家各類科研基地的建設，為科學研究提供共享資源和條件，對科技能力建設進行合理布局。主要包括國家重點實驗室計劃、國家工程技術研究中心建設項目計劃、國家重大科學工程建設項目計劃、國家科技合作重點項目計劃、科技基礎性工作專項、社會公益研究專項、科研條件（信息）建設科普和軟科學計劃等。

（5）科技產業化環境建設計劃。該計劃是國家科技計劃體系的重要組成部分，旨在促進科技發展環境建設、支持區域經濟發展，加強科技交流與服務，促進科技性創新企業的發展，營造有利于科技成果轉化和科技產業化發展的良好環境。主要包括星火計劃、火炬計劃、科技成果重點推廣計劃、國家重點新產品計劃，科技興貿行動計劃、科技型中小企業技術創新基金、農業科技成果轉化資金、生產力促進中心、大學科技園、農業科技園等。endprint

（二）國家財政科技投入的主要特征

1.財政科技投入總量規模

十幾年來，我國財政科技投入水平持續穩步上升，從1995年的302億元增加到2009年的3224億元，規模擴大了10倍之多，財政科技投入始終保持著較高的增長速度，特別是2005年以來，財政科技投入的增長速度基本保持在20%左右，充分顯示了我國政府對科技投入的重視。從統計數據中可以看出，我國財政科技投入雖然保持高速增長，在我國GDP高速增長的前提下，財政科技投入占GDP的比重始終保持在0.6%～0.7%的發展水平，2009年財政科技撥款增速較快，財政科技投入占GDP比重達到0.91%。從財政支出結構來看，我國財政科技投入占整個財政支出的比重也基本保持在4%左右的水平，其中，2000～2005年的比重偏低，2006年全面實施科技創新發展戰略后，這一數字開始上升，但還低于1995年4.43%的水平。從統計數據上顯示，財政直接的科技投入是我國財政支出中的重要環節，也是支持科技發展和科技創新必不可少的政策工具。

2.財政科技投入的主體構成

分稅制改革以來，我國財政科技投入分別來源于中央財政和地方財政兩部分。在相當長的時間內，中央財政作為科技投入的主體，投入比例保持在70%以上，近年來隨著地方財政科技支出的規模不斷擴大，中央財政科技撥款在科技總投入中的比重逐漸下降，中央與地方的支出份額基本相當，說明了整個的財政科技投入體系由原來以中央投入為主的模式逐步演變為由中央和地方共同投入的雙主體結構，在中央財政對科技投入的增長速度開始放緩的情況下，地方政府科技投入水平在整個科技投入體系中的地位與比重逐步提升。

3.財政科技投入在國家R&D經費支出中的地位與作用

近年來，我國在研究發展方面的經費投入不斷增加，從2000年的 896億元到2009年已達到5802億元，占GDP的比重也提升至1.70%，向經濟發達國家靠攏。從財政資金在研發經費中的地位來看，政府來源所占的比例基本呈下降趨勢，企業作為研發主體成為研發經費的主要來源，在資金來源結構上企業的主體地位基本形成。而就政府資金的使用情況來看，政府資金大部分投向于科研機構和高等院校，企業的研發資金絕大部分來自于企業內部，政府資金所占比例較低。以2009年為例，政府研發經費投向企業的比例為14%，其余主要部分投向了研究機構和高等院校，企業的研發資金92.85%來自于企業內部，政府資金僅為4.3%，而研發機構85.33%的資金來自于政府，財政資金在高校的研發經費中也占55.95%的比重，財政科技的研發投入主要面向非營利性機構。

二、支持科技創新的政府采購政策體系（略）

三、支持科技創新的政府風險投資政策

風險投資為我國科技創新提供了重要的支撐作用，是我國創新體系的重要組成部分。我國風險投資法律體系建立時間較短，風險投資尚屬于幼稚行業，從事風險投資的商業化非銀行金融機構尚不成熟，這些具體原因 決定了在一定時期內，我國政府在風險投資的發展中還要起著重要的支持與推動作用。從我國風險投資業的發展歷程來看，不同發展階段政府風險投資的特點也在不斷推進。

1985～1990年政府直接投資經營風險投資公司。1985年我國政府在《關于科學技術體制改革的決定》中明確指出設立創業投資對高新技術開發予以支持。同年9月，我國第一家由政府出資的風險投資公司——中國新技術創業投資公司成立，主要股東為國家科委和財政部，成為以投資新技術產業為主的非銀行金融機構，這以后的一段時間，一些地方政府也出資成立風險投資公司。這一階段的特點是完全由政府出資并承擔全部經營風險，投資方式為單一的股權式投資。

1991～1998年政府開始以間接風險投資支持科技創新。國務院在 1991年3月頒布了《國家高新技術開發區若干政策的暫行規定》中指出有關部門可以在高新技術產業開發區創辦風險投資公司，標志著國家將風險投資作為促進高新技術產業發展的重要工具之一。之后，國家科委以及各地方政府開始建立企業或事業單位性質的風險投資公司，這一階段的風險投資公司多為合資的形式，投資出現多元化，手段轉為間接化。

1999年至今，政府風險投資多種模式涌現，風險投資業發展迅速。1999年國務院在全國科技大會上做出了加強科技創新實現產業化的決定，推動了中國風險投資事業進入快速發展的階段。2005年11月十部委聯合發布了《創業投資企業管理暫行辦法》明確指出各級政府可以設立創業投資引導基金，通過參股和提供融資擔保等方式扶持創業投資企業的設立與發展，2007年財政部、國家稅務總局出臺了對創業投資企業股權投資予以投資金額70%納稅扣除的稅收扶持，同年，財政部和科技部建立了第一支國家級的引導基金支持科技企業的風險投資，隨后各地方政府也開始以財政資金設立政府引導基金，促進區域科技創新。在政府政策的支持背景下，2007年中國的風險投資有了突破性的增長，風險投資金額達到398.4億元，接近2006年的3倍。在風險投資業迅速發展的同時，財政資金的作用也實現了徹底的轉變，由最初的直接投資轉為間接的支持，著力于設立政府引導基金，引導社會資金創立商業性風險投資機構，支持企業科技創新，政府資金在風險投資的總體資金中所占的比重也完全退出主導地位。

財政支出政策作為政府激勵科技創新的政策工具，作用效果直接、政策導向明顯，更多的體現對創新主體的支持。在創新體系的前端，政府通過財政科技撥款或種子基金等形式直接對基礎研究、共性技術研究以及科技基礎設施等非市場化的關鍵領域進行資金投入，彌補因公共產品特征明顯所造成的社會資金空缺。在創新活動投產前的中試階段，政府對于重大科技成果的試驗成本予以分擔，對關鍵性或共性技術的消化、吸收和推廣予以資金上的支持。在創新體系的后期，政府采購作為政府財政支出政策的重要工具所創造的需求市場促進創新成果的商業化進程，在起到示范作用的同時加快企業資金周轉，通過需求拉動促進企業的科技創新。在創新企業的成長過程中，政府通過大力支持風險投資對科技創新的投入，最終使創新成果進入產業化的成熟階段。我國屬于發展中國家，財政收支矛盾較為突出，政府應靈活運用多種政策工具，為科技創新營造良好的政策環境與支持。

四、支持科技創新的稅式支出政策

我國現行與科技創新相關的優惠政策涉及所得稅、增值稅、營業稅、消費稅、關稅等共13個稅種，法規政策眾多，但包括支持創新稅收優惠政策在內的各類稅收立法權均集中于中央，地方政府沒有制定地方性稅收優惠政策的權限。受稅收管理權限的制約，地方政府出臺的促進區域科技創新的優惠性政策往往是通過其他渠道間接地執行，基本上是將地方收繳的部分或全部稅收返還給符合要求的企業，以達到稅收扶持的目的。

（摘自中國社會科學出版社《中國支持科技創新的財政政策研究》）endprint