走向國家治理現代化——論中國改革開放后的國家、市場與社會關系

□ 俞可平／文

中共十八屆三中全會將“發展和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”作為全面深化改革的總目標，對于中國的政治發展，乃至整個中國未來的現代化事業來說，具有重大而深遠的理論意義和現實意義。從理論上說，“國家治理體系和治理能力的現代化”，是一種全新的政治理念，是中國共產黨從革命黨轉向執政黨的重要理論標志。從實踐上說，這表明中共正式將政治現代化納入了眼前的改革議程，因為國家治理體系的現代化是政治現代化的重要內容。推進國家治理現代化，意味著政府、市場和社會之間的關系將再一次發生變革。

政府、市場和社會之間關系的變革與調整

中共之所以提出“推進國家治理體系和治理能力的現代化”的改革總目標，很大程度上是對改革開放35年來中國現代化建設成功經驗的總結。治理改革的成功，是改革開放后中國經濟迅速發展和社會成功轉型的關鍵因素。改革開放35年來，中國社會發生了翻天覆地的變遷，現代化建設取得了舉世矚目的巨大成就，創造了世界經濟發展史的奇跡。之所以能夠取得這樣的成就，一個基本的原因就是，中國不僅對經濟體制改革進行了深刻變革，而且也對國家治理體系進行了重大變革，重新調整和界定了政府、市場和社會之間的相互關系。

一是調整了政府與市場之間的關系。改革開放前，中國實行計劃經濟體制，國家直接控制全部重要的生產資料，生產完全由政府決定，不允許私營經濟的存在，禁止自由貿易和其他市場經濟行為。政府與企業高度一體化，政府直接控制生產，名義上是計劃經濟，實質上是一種命令經濟。這種經濟治理嚴重遏制了中國社會的創造性，使整個國民經濟在非常低的水平上徘徊，人民生活則十分貧窮。鄧小平推行改革的突破口之一，就是引入競爭性的市場經濟體制，先在農村實行政社分開和聯產承包責任制，政府不再直接干預農民的經濟事務。進而又在城市建立現代企業制度，實行政企分開，黨和政府不再直接管理企業，企業成為擁有自主經營權的獨立法人。這種新的市場治理體制極大地釋放了社會生產力，在過去35年中年均GDP增長率超過9%，使中國成為世界第二號經濟大國。

二是調整了國家與社會的關系，一個相對獨立的公民社會開始興起。20世紀80年代后期先后推行的農村村民自治和城市居民自治，既是中國基層民主的突破性發展，也是國家向社會分權的重要步驟。20世紀90年代開始，新一輪的政府機構改革后，一些政府機構改造為行業協會，如輕工業部變為輕工總會，紡織工業部變為紡織總會；相應地，一些原來的政府管理職能開始移交給行業協會，從而邁出了職業自治的重要一步。20世紀90年代后期和21世紀開始，民間組織大量出現，政府開始轉變對民間組織的態度，從消極的禁止變為積極的培育，并且開始讓各種民間組織參與社會治理，從而開始將部分國家權力下放給特定的社會組織。迄今中國的各類社會組織已經有至少三百多萬個，它們通過購買政府公共服務和參與社會治理等方式，在國家政治生活中發揮日益重要的作用。

三是調整市場與社會的關系。市場經濟的推行和公民社會的興起，很快就出現了新的問題，即市場與社會之間的相互侵害。一方面，在一些社會公共領域中，像義務教育、慈善救濟、公共衛生等，市場行為大量侵襲，使整個社會迅速商品化，產生了新的教育危機、信任危機和道德危機。另一方面，社會和政府又常常在公共利益和社會責任名義下過度干預企業和市場，使企業的社會成本過高，許多企業不堪重負。在這種情況下，如何界定企業與社會的邊界就變得極其重要。從20世紀90年代末開始，中國開始采取有效措施規范市場與社會的關系。例如，健全企業的社會責任制度，但不再鼓勵“企業辦社會”；鼓勵發展社會企業，同時規范并遏制民間組織的營利行為，全面清理所謂的“民辦非企業單位”；強調社會建設，將其與經濟建設、政治建設、生態文明建設并列為國家建設的四大基本任務。

調整政府、市場與社會之間的關系，實際上就是一種以治理為主體的政治變革。我們可以看到一個十分有趣的現象：一方面，中國政府不斷重申不照搬以多黨競爭、全民普選和三權分立為主要特征的西方政治模式；另一方面，中國政府又十分強調政治改革，特別是國家治理改革。如果按照多黨競爭、全民普選、三權分立的標準來看，改革開放30多年來，中國政治確實沒有什么變化。然而，如果從國家治理的角度看，那么就會發現中國的政治生活在過去35年中也發生了重大的變革。例如，在依法治國、公民參與、民主決策、社會治理、公共服務、政府問責、政治透明、行政效率、政府審批、地方分權和社會組織發展等方面，我們可以看到巨大的變化和一條清晰的路線圖：從一元到多元；從集權到分權；從人治到法治；從封閉到公開；從管制到服務。完全可以說，中國經濟發展和社會轉型的成功，或者說，中國能夠在社會基本穩定的前提下保持經濟的長期發展，首先得益于中國治理改革的成功。

現代社會治理：政府、市場和社會各司其責，相互協作

從中國改革開放后政府、市場與社會關系的變遷中，我們可以得到這樣一些重要發現：

第一，現代社會的結構性基礎就是政府系統、市場系統和公民社會系統的分化。在前現代社會中，政府、市場、社會高度一體化，政治生活、經濟生活和社會生活沒有明確的邊界，公民社會與經濟社會湮沒于政治社會之中，政府是萬能的。但人類進入現代化時期后，社會從結構上開始分化為三個相互獨立的領域，即以政府組織為基礎、以官員為代表的國家系統；以企業組織為基礎、以商人為代表的市場系統；以及以民間組織為基礎、以公民為代表的公民社會系統。它們之間的相互關系，構成了現代社會的結構性基礎，決定著整個現代社會的關系。劃分政府、市場和社會之間的權力與責任的邊界，是現代國家的基本職能。讓政府的歸政府、市場的歸市場、社會的歸社會，是現代國家治理的基本任務。

第二，國家治理體系就是規范社會權力運行和維護公共秩序的一系列制度和程序。它包括規范行政行為、市場行為和社會行為的一系列制度和程序。相應地，政府治理、市場治理和社會治理是現代國家治理體系中三個最重要的次級體系。更進一步說，國家治理體系是一個制度體系，分別包括國家的行政體制、經濟體制和社會體制。有效的國家治理涉及三個基本問題：誰治理、如何治理、依靠什么治理。這三個問題實際上也就是國家治理體系的三大要素，即治理主體、治理機制和治理工具。

第三，政府、市場和社會都不是萬能的，需要相互合作和相互平衡。在前現代社會，政府幾乎就是萬能的，政府的權力無所不及。但在現代社會，政府不僅不再是萬能的，而且其權力的范圍日益縮小，公民社會和市場系統對它的制約日益增多。不僅政府不是萬能的，市場和社會也同樣不是萬能的，市場失效、社會失效與政府失效一樣，正在成為現代社會的常態。有效克服政府失效、市場失效和社會失效，一方面，需要政府、市場和社會之間的相互合作，優勢互補；另一方面，三者之間應當維護相對的平衡。政府太強大或者太弱小，都會導致國家治理的失效。但是，政府、市場和社會的力量在國家治理中應當如何配置，在不同國家，以及同一國家的不同條件下，會有很大的差別。在中國的國家治理中，黨和政府起著壓倒性的主導作用。

總而言之，國家治理的理想狀態，就是善治。簡單地說，善治就是公共利益最大化的治理過程，其本質特征就是國家、市場、社會的相互關系處于最佳狀態，是政府、企業與公民對社會政治事務的協同治理。然而，我們必須清楚地看到，在迄今的所有權力主體中，政府無疑具有壓倒一切的重要性，任何其他權力主體均不足以與政府相提并論。因此，在現代國家治理中，與市場和社會相比，政府仍然起著決定性的主導作用。換言之，善政是通向善治的關鍵，無善政則無善治；欲達到善治，首先必須實現善政。