加快轉變政府職能 服務轉方式調結構惠民生（二）

朱曉俊+趙秀清+康磊+閆瑞芳

一、政府在轉方式調結構惠民生中肩負著重大責任

政府職能是政府在特定的社會歷史條件下依法所承擔的職責和發揮的功能，是一個歷史范疇，政府的職能不是一成不變的，它隨著社會歷史條件的變化而變化。

在市場經濟條件下，政府具有雙重身份，它既是市場主體，又是行政主體。政府作為行政主體，主要表現在：第一，政府征稅、提供公共產品，形成政府與公民之間、政府與企業、政府與非政府組織之間的交易。第二，政府是制度的供給者。政府需要建立和完善一套包括政府部門、法庭和監管機構在內的基本制度框架，以法律的形式界定政府、企業、社會和公民個人之間的關系，保證法律、合同、契約等的執行，包括個人之間、個人與國家之間、個人與企業之間、政府與社會之間的合同和契約。第三，政府是微觀規制者和宏觀調控者。政府通過微觀規制對市場主體的行為進行事前約束，以保證市場規則得到遵守，市場秩序得到維持，市場交易得以進行，交易費用和社會福利得以減少。政府通過制定宏觀經濟政策進行宏觀經濟調控。

伴隨著我國經濟體制深刻變革，社會結構深刻變動，利益格局深刻調整，思想觀念深刻變化，在帶來巨大活力的同時，也給政府管理帶來諸多新情況新問題。比如，市場機制作用范圍擴大，政府與市場的相互關系更加復雜；不同社會群體利益訴求差異擴大，利益主體日趨多元化；公共服務需求全面快速增長，滿足多樣化需求的壓力增大；社會流動性增強，流動人口規模擴大；互聯網迅速普及，信息傳播更加快捷；公共環境意識增強，環境問題引發的群體性事件增多，等等。

多年來，我區一直致力于轉方式調結構惠民生，但收效甚微。特別是從經濟發展看，我區政府職能轉變仍然不能適應市場經濟發展和民生改善的需要。一是政府直接配置資源的范圍仍然過大，對微觀經濟主體的干預仍然較多，公共服務供給仍然不足，市場監管和社會管理仍然相對薄弱，這是我區經濟發展方式粗放的深層次原因。二是資源和要素價格形成機制不完善，刺激了對資源和要素的過度消耗；三是政府職能沒有根本轉變，多數地方依然是政府主導經濟增長方式；四是政府政績考核體系仍以片面追求GDP量的擴張為主，導致一些地方片面追求經濟增長速度和當前利益，忽視資源環境成本和長遠利益，忽視經濟發展的質量和效益。

新形勢下，推動我區經濟發展從主要依靠要素投入和規模擴張為主，逐步轉向創新驅動和提高效率為主，政府需要進一步轉變職能，為市場主體充分發揮作用騰出空間，以增強全社會的創新活力。只有全面正確履行政府職能，把該放的權力放開、放到位，把應該由市場承擔的職能交給市場，推動政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義轉變，切實用好“看得見的手”，充分用足“看不見的手”，才能充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，促進社會主義市場經濟體制不斷完善。只有按照黨的十八屆三中全會提出的正確把握“經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態文明建設”五位一體的原則，才能更好地在轉方式調結構惠民生發揮作用。

二、轉變政府職能要處理好三大關系

政府要在轉方式調結構惠民生過程中有效行使職能，做到“既不越位，也不缺位”，在轉方式調結構惠民生中有更大作為，必須處理好以下三個關系：

（一）政府和市場的關系

處理好政府與市場的關系是解決改革過程中產生疑難問題的核心。黨的十八大提出了“五位一體”的總體布局思路，就是要使經濟體制、政治體制、社會體制、文化體制以及生態體制五個方面改革的協同推進。而“一體”不僅僅指的是這五方面的改革是緊密聯系在一起的，還包括了這五方面的改革都要求解決好政府越位、缺位、錯位的政府失靈和市場失靈的問題，也就是政府與市場的關系問題。把政府與市場的關系處理好了，經濟體制就理順了，其他社會、文化、生態問題也都迎刃而解。

目前，我區的政府與市場關系尚未理順，政府“越位”、“缺位”現象依然存在。政府及有關部門仍然管了不少不該管也管不好的事，行政審批事項仍然較多。政府以不當方式直接干預資源配置，如以低地價供地、稅收減免、財政補貼等方式招商引資等，也扭曲要素價格、干擾市場機制作用，誤導資源配置。由于我區的一些行政審批與技術審查沒有完全分離，有的行政審批部門將本該由市場或中介組織承擔的建筑方案審查、施工圖設計審查以及專業性、技術性審圖工作當作審批事項，既做了一些政府部門不該管的事，也限制了市場主體作用的發揮，影響了行政審批效率的提高。又如，國家明確煤炭資源稅改革方向主要是改變征收方式，由過去的從量計征，改為從價計征。由于自治區煤炭資源稅改革遲遲沒有推進，從2005年至今，無論煤價漲跌，資源稅稅率固定不動，資源稅征收僅占噸煤銷售價格的0.65%—1%，沒有有效發揮調節資源級差收入的功能。在市場監管方面，政府監管不到位的現象比較普遍。市場監管的重點在基層，但是目前我區基層監管力量嚴重不足，而且多處于無編制、無身份、無待遇的尷尬境地。尤其是在人口規模急劇增長、管轄區域龐大的城鄉接合部地區，小作坊、小餐館、小賣店眾多，有限的執法力量難以實現有效監管。

促進經濟發展方式轉變，既要重視發揮政府這只“看得見的手”的作用，又要發揮市場這只“看不見的手”的作用。關鍵是在實際工作中要把兩者結合好，還需要結合具體發展階段和發展領域有所側重。凡是市場能做的，應該放手讓市場去做。真正發揮市場經濟在資源配置中的決定性作用。但市場經濟不是萬能的，市場機制還存在許多缺陷，需要政府進行宏觀干預。但必須明確，政府的宏觀干預不是取代企業的職能——生產與經營，也不是取代市場的功能——配置資源，而是為企業的生產和經營提供一個良好的環境，彌補市場的缺陷。政府不能過多地干預企業的生產和經營活動，政策的制定者和監督者要和企業在外部結合，而不能同企業一起競爭、分享利益，企業再也不能依靠政府的保護和各種優惠政策過日子。政府扮演的是立法者、調控者、生產者、消費者、保障者和再分配者的角色。

（二）政府投資與民間投資的關系

在當前我國穩增長、調結構的宏觀調控中，政府投資雖然仍有發揮作用的空間，但受制于財政收入增速放緩和控制政府負債規模，民間投資受經濟下行趨勢影響，投資擴張意愿降低，加之要素成本優勢下降、政府引導作用不足，民間投資發展仍存障礙。然而，政府投資與民間投資并非此消彼長、截然對立，把握好政府投資和民間投資的關系，發揮政府投資優勢促進民間投資，對保持我區經濟社會發展意義重大。

近年來，為應對國際金融危機沖擊造成的經濟下滑趨勢，政府增加投資以擴大國內需求，這是完全必要的。在經濟企穩向好之后，政府投資力度可以做適當調整，要更多地考慮促進民間投資，以激發經濟增長的內生動力和活力。2000-2012年，我區民間投資在全社會固定資產投資中的比重由36.1%提高到61.4%，成為全社會固定資產投資的重要主體。盡管我區民間投資在一定程度上獲得了發展，但制約民間投資的體制性、機制性問題依然突出，各種“玻璃門”、“彈簧門”、“旋轉門”在事實上阻礙了民間資本進入的積極性，一些領域民間資本進入甚至越來越難，民間投資仍存在有錢無處投、想進進不去的現象。以工業經濟領域為例，為了控制產能過剩，強化節能減排，近些年這些產業政策門檻呈現越來越高的趨勢，即規模、技術、資金“三高門檻”。如投資進入光伏電站項目，產能100兆瓦的一般規模企業，僅啟動資金就約需1億元以上；1臺60萬千瓦火電機組投資規模約在50-60億元以上。此外，除投資規模較大，由于大部工業設備資產專用性很強，相應的轉置成本很高，企業一旦進入，想要退出或轉產就會面臨很大的投資損失風險。工業經濟發展中存在的較高的規模、技術、環保、投入門檻雖然不是專門針對非公經濟設立的，但由于非公經濟本身資金實力弱、人才技術缺乏、社會資源整合能力差的特點，其跨越工業領域的進入門檻確實存在著能力不強、進入后競爭能力較低等問題。

2010年，國務院制定了鼓勵和促進民間投資健康發展的政策措施，自治區也相應出臺了《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的實施意見》，進一步明確界定政府投資范圍，解決了民間投資準入難問題。只要是不涉及禁止類、限制類的社會投資，由投資主體根據政府出臺的各類規劃、標準進行自我調節，政府不再進行審批其可行性研究報告，不再開展具體的招投標活動，但應依據法律法規加大后期監管力度，對違法違規行為及時處罰。盡管在傳統能源、金融等領域，民營企業在資金、技術、管理經驗上與國有企業暫時無法相比，但在節能減排、智能電網、低碳環保等一些戰略性新興產業領域，民間資本將和國有資本處于同一起跑線，更容易公平競爭。在保障性住房等國家鼓勵投資的領域，民間資本也有很大的發展空間。2013年，國務院推出了一系列政策措施，鼓勵民間資本進入鐵路、信息消費、健康醫療、養老產業等，為我區民間資本提供了新的契機。同時，根據自治區經濟社會發展特點，引導民間資本投向服務業領域，特別是著力推動二、三產業融合，鼓勵投向生產性服務業領域，不斷增強我區經濟發展的內生動力。

（三）經濟發展與社會民生的關系

保障和改善民生既是發展的根本目的，也是發展的強大動力；既是拉動消費最有效的手段，也是實施擴大內需戰略和推動經濟發展方式轉變的重大舉措。

目前，我區城鄉居民最直接的感受是GDP的增長明顯快于人民群眾的收入增長速度，主要問題在于內蒙古生產結構、生產方式，包括投入和產出的效果不同步，增長方式依靠投資拉動GDP增長。2010年、2011年公布的全國各省、區、市GDP含金量排名中，經濟快速發展的內蒙古均排在最后，內蒙古GDP增速連續8年第一，但GDP含金量連續兩年倒數第一。2012年，內蒙古城鎮居民人均可支配收入相當于全國平均水平的94.2%，農牧民人均純收入相當于全國平均水平的96%。我區在公共產品和服務的供應長期處于總量不足、結構失衡的狀態。人民群眾反響強烈的“看病難、看病貴”、“學費高”等現象反映了政府在醫療、教育、養老、就業等領域提供的服務不足，導致我區城鎮居民用于醫療、住房、交通通信方面的預期支出不斷增加，大大強化了居民的儲蓄意愿，導致普通家庭尤其是中低收入家庭削減當前消費開支，影響其他消費領域的支出。

在經濟發展中，要切實處理好經濟增長和改善民生的關系，多謀民生之利，多解民生之憂，解決好人民群眾最關心最直接最現實的利益問題，努力在學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居上持續取得新進展，讓城鄉居民過上幸福生活。要更加注重改善民生、加強社會建設，堅持把公共資源配置更多地向民生領域傾斜，擴大公共服務，加快社會事業發展，讓經濟發展成果惠及全體人民，切實增強經濟社會發展的協調性。一是不斷提高公共財政在民生項目上的投入。隨著經濟的發展，要逐年提高公共財政在民生領域的投入力度。二是持續地擴大就業。就業，是民生之本。要優先發展擴大和帶動就業的民生項目。要加強管理和服務工作，提高弱勢人群在勞動力就業市場的話語權，維護其合法權益。三是穩定提高城鄉居民收入。健全企業工資集體協商制度和職工工資正常增長機制，切實解決拖欠農民工工資問題，不折不扣落實好各項惠農惠牧政策，增加農牧民工資性和轉移性收入，促進城鄉居民收入持續穩定增長。四是繼續加快社會保障體系建設。深入推進城鄉居民社會保障體系建設，整合城鄉居民基本養老保險和基本醫療保險制度，完善社會救助體系、社會福利制度，加強保障性住房建設和管理，滿足困難家庭基本需求。做好社會保障、社會保險和扶貧工作的銜接配套等工作。（完）

責任編輯：楊再梅