垃圾處理場選址利益相關者行為分析

李倩，葛新權

（北京信息科技大學經濟管理學院，北京100192）

隨著經濟的發展，城市建設的推進，城市生活人口日益集中，生活垃圾產生量越來越大。垃圾處理是城市建設中的一項重要內容，但垃圾處理場的建設在解決城市垃圾圍城問題的同時也帶來了一系列如空氣污染、土地污染等負外部性問題。這些問題給附近居民帶來不便甚至威脅，導致附近居民對垃圾處理場的建設十分抗拒。垃圾處理場的選址問題不僅涉及到政府與處理場的利益協調，還涉及到周邊居民甚至社會公眾的利益，同時，不同的垃圾處理場之間也存在著利益博弈。選址問題需要綜合考慮地理環境、資源環境、運輸環境、人文環境等，是一個復雜的系統工程。選擇合適的場址能最大限度實現企業的最大利潤，同時給環境和周邊居民帶來最小損害，也就實現了政府的目標，即最優化選址。因此，垃圾處理場的選址問題涉及到幾方利益相關群體的協調關系，文中從利益相關者角度出發，分析各方行為及對選址問題的影響。

1 利益相關者理論

利益相關者指“任何能夠影響組織目標的實現或受這種實現影響的團體或個人”，利益相關者為了實現自身的利益可以通過施加壓力或傳遞信息影響組織的實踐。

利益相關者一詞最早是在18世紀初出現在《牛津辭典》中，表示人們在某項活動中所下的賭注[1]。1963年，“利益相關者”在斯坦福研究中心的一篇管理論文中被定義為“沒有它們的支持組織就不再存在的團體”[2]。Igor Ansoff是最早使用“利益相關者”的經濟學家，他認為“要想制定理想的企業目標，必須綜合平衡考慮企業的諸多利益相關者之間相互沖突的索取權，它們可能包括管理人員、工人、股東、供應商以及顧客”。

20世紀70年代中期，在Churchman的領導下，系統理論研究者重新研究了利益相關者分析。Ackoff認為可以通過重新設計基本制度，在保障組織中的利益相關者的利益前提下解決許多社會問題[2]。1984年，Freeman將利益相關者定義為“利益相關者是指任何能夠影響企業目標的實現，或受企業目標的實現所影響的個人或群體”[2]。20世紀90年代以后，各個國家的學者對利益相關者的分類與界定進行了深入的研究。

1.1 國外利益相關者分析研究成果

目前國際上主流的利益相關者分析主要包括多維細分法和米切爾評分法。

1.1.1 多維細分法

1984年，Freeman根據所有權、經濟依賴性和社會利益，將利益相關者分為對企業擁有所有權的利益相關者和對企業有經濟依賴性的利益相關者[3]。

1988年，Frederick根據是否直接與企業進行市場交易，將利益相關者分為直接利益相關者和間接利益相關者[4]。

同年，Wheeler根據其與企業發生聯系的社會性，將利益相關者分為首要的社會性利益相關者、次要的社會性利益相關者、首要的非社會性利益相關者、次要的非社會性利益相關者[5]。

1991年，Grant根據是否掌握關鍵資源、實力與公司相比如何，分為支持型、邊緣型、混合型和反對型利益相關者。

1992年，Charkham根據利益相關者與企業是否存在交易性合同關系，將其分為契約型利益相關者和公眾型利益相關者[6]。

1994年，Clarkson根據在企業經營活動中承擔的風險種類，將利益相關者分為自愿利益相關者和非自愿利益相關者[7]。他又根據利益相關者與企業聯系的緊密性，將其分為首要的利益相關者和次要的利益相關者。

2002年，Walker評估了利益相關者對企業承諾的不用層次，按行為和態度的忠誠度高低分為完全忠誠型、易受影響型、可保有型和高風險型。

1.1.2 米切爾評分法

1997年美國學者Mitchell和Wood認為，組織所有的利益相關者的相關屬性包括：合法性、權利性以及緊迫性[8]。從這3個維度對利益相關者進行評分，根據分值將組織的利益相關者分為3種類型：（1）確定型利益相關者，同時擁有3種屬性。（2）預期型利益相關者，擁有這3種屬性中的任意兩種。（3）潛在型利益相關者，只具備其中一種屬性。

1.2 國內對利益相關者分類的研究成果

1998年，萬建華根據合作潛在性和威脅潛在性，將利益相關者分為混合型的利益相關者、支持型的利益相關者、不支持的利益相關者和邊緣的利益相關者[9]。

2003年，陳宏輝實證研究了從重要性、主動性和緊急性這3個維度上對所界定出的10類利益相關者，并根據研究結果重新劃分為核心利益相關者、蟄伏利益相關者和邊緣利益相關者[10]。

2005年，賀紅梅基于企業生命周期理論研究了利益相關者，從企業各個生命周期特征、各階段面臨的危機和關鍵利益相關者的特點等幾個方面，研究了不同生命周期階段各利益相關者重要性的變化，并把9類利益相關者分為關鍵利益相關者、非關鍵利益相關者和邊緣利益相關者3類。

2006年，吳玲從資源基礎理論、資源依賴理論兩個方面，分別對不同技術特征、不同性質和處于不同生命周期階段的9類利益相關者進行了研究，將其分為關鍵利益相關者、重要利益相關者、一般利益相關者和邊緣利益相關者。其分類考慮到企業的動態變化，比較適用于目前我國不同企業的要求。

國內學者對利益相關者的研究，主要思路是該利益相關者對企業的重要性程度，這也間接表明國內學者對利益相關者研究的相對一致性。

2 利益相關分析

有學者將利益相關者分析分為3個層面：理性層面、過程層面和交易層面。理性層面要解決的是利益相關者分類和他們之間的關系。過程層面要解決的是，組織如何管理這種關系，并且是否符合組織利益。交易層面要解決的是，組織與利益相關者之間的交易。利益相關者之所以對組織或企業有重要的影響，是因為其對組織具有多種權利或利益要求。因此，要處理好與利益相關者的關系，必須正確認識不同利益相關者的利益需求和他們擁有的各種權利。

2.1 垃圾處理場選址問題的利益相關者分類

根據Freeman對利益相關者的定義，將垃圾處理場的利益相關者分為政府主管部門、環保組織、科研機構、垃圾處理場附近居民及企業、其他社會公眾、垃圾處理場、媒體等[11]（圖1）。

圖1 垃圾處理場選址問題的利益相關者

借鑒米切爾評分法，跟據垃圾處理場選址問題中的利益相關者的相關度、利益相關者的影響力和利益相關者的緊急性3個維度上對利益相關者進行分類，可以分為核心利益相關者、邊緣利益相關者和潛在利益相關者。其中根據影響力，將核心利益相關者分為強勢利益相關者和弱勢利益相關者[12]（表1）。

核心利益相關者是指與垃圾處理場選址問題相關度大、影響力大且具有緊急性的群體。其中，強勢利益相關者主要是指相關政府主管部門和相關問題誘發者。政府主管部門掌握著資源，享有制度制定和實施的權力，具有強大的動員能力和組織能力，能協調各利益相關者群體之間的利益。相關問題誘發者可能是垃圾處理企業和受害群體。弱勢利益相關者是指與選址問題相關度高且具有緊急性，但影響力較弱的群體或個人。

邊緣利益相關者是指基于職責或道義關心選址問題的群體，他們與該問題有一定的相關度，并具有一定影響力，但緊急性較弱。主要包括非政府組織、公共服務部門和媒體等。非政府組織承擔道義上的責任，他們沒有強制力，但是他們積極參與這一問題。媒體介于政府和社會公眾之間，起到收集信息和傳遞信息的作用。

潛在的利益相關者是指對選址問題具有較弱的相關度、緊急性和影響力的群體或個人。

表1 各利益相關者的相關度、緊急性及影響力

2.2 利益相關者利益及權利分析

所謂“利益相關者權利”是指利益相關者有利用其資源獲得所期望結果的能力。利益相關者之所以對組織擁有不可忽視的各種影響，是因為其具有某種法定的利益或權利要求。因此對組織來說，要處理好與利益相關者的關系，就必須正確認識不同利益相關者的權利（表2）。現代西方管理學家將利益相關者權利分為3種類型，這就是投票權利、經濟權利和政治權利。投票權利是指利益相關者在組織的某些決策方面有影響能力，有法定的投票權。經濟權利是指利益相關者對組織經濟方面的約束力。政治權利主要是指政府通過制定行政法規和規章制度對組織進行規制。其他利益相關者也會運用其資源向政府施加壓力，要求制定新的規章和法律去限制組織，以滿足自身利益[13]。

3 各個利益相關者的利益訴求及行為分析

3.1 政府主管部門

作為受益方，政府認為垃圾處理場能緩解城市的垃圾危機，有利人民安居樂業和城市建設及發展。政府清楚垃圾處理場會對城市環境以及居民生活環境造成影響，影響政府的公信力，但是，所有垃圾處理場運行都會經過環境評價才能建設運營。在垃圾處理場采取市場機制運作的前提下，政府代表社會公眾與垃圾處理場運營商交涉，通過頒發特許權將某區域垃圾處理業務委托給合作企業處理，按約定價格向運營商支付垃圾處理費。政府支付的垃圾處理費來自居民繳納的垃圾排放費用和政府財政轉移支付。政府作為公共利益的代表，希望處理場的選址有利于環境效益、經濟效益和土地效益，而作為垃圾處理業務的經濟人，有可能與企業合謀，利用手中權力向其尋租，使得自身行為偏離公共利益的軌道。

表2 各利益相關者的利益及權利

3.2 垃圾處理場

作為受益方，垃圾處理場的運營可以增加企業利潤，提升企業品牌，創造就業機會。如果垃圾處理場能嚴格按照國家標準運行，那么垃圾處理場既能解決城市的垃圾危機，又不影響環境，為城市的健康發展創造良好條件。垃圾處理場運營商的收益，來自提供的垃圾處理服務、可回收利用垃圾以及垃圾處理的副產品。運營商希望用盡可能低的資本投入獲得盡可能高的經濟收益。

3.3 垃圾處理場周邊居民及企業

作為受損方，周邊居民及企業主要關心的是垃圾處理場的運營是否污染大氣、土壤和地下水，是否會影響生活及身體健康。這是垃圾處理場建設必須考慮的一項重要問題，也是環境測評的一項主要指標。垃圾處理場是為解決社會問題，必須為了大眾的利益犧牲小部分群體的利益，但是必須努力減少這部分群體的損失，可以對他們進行一定程度的補償。

3.4 科研機構

科研機構是垃圾處理場的無損益者。科研機構通過研究最先進的垃圾處理方式及設備，減少垃圾處理場的環境及人文影響。可以幫助政府科學地制定垃圾處理場選址決策。幫助垃圾處理場運營者實現最大利潤及對生態環境和周邊居民的最小損害。

3.5 環保組織

垃圾處理場對環保組織本身沒有切身利益，所以是無損益方。環保組織最關心的是垃圾處理場對環境的影響，本身不受利益驅使。他們通過加強宣傳環境保護，利用輿論影響社會大眾和垃圾處理企業的環保意識及行為。

3.6 媒體

媒體是無損益方。他們是社會公眾了解垃圾處理場建設相關信息的媒介，他們關注的焦點是垃圾處理場對城市建設的影響和整體社會垃圾處理現狀，他們可以通過輿論影響政府和企業，也可以通過報道使得信息缺失的社會大眾對政府的決策有更深層次的理解，加強各方利益相關者的信息溝通。

3.7 社會公眾

社會公眾是垃圾處理場的受益方，建設垃圾處理場對他們是有利的。他們關心的是垃圾處理場能否按照標準執行，運營方是否會因經濟利益而忽視環保要求，政府是否會因為垃圾處理的經濟與社會壓力或灰色利益而放松對運營商的監管。社會公眾希望用盡可能低的垃圾處理服務費用獲得盡可能大的環境效益。但是，由于信息不對稱，社會大眾也可能被片面偏頗的信息誤導，所以需要加強與社會大眾的信息溝通，減少社會矛盾的產生。

4 結論及啟示

垃圾處理場選址問題是一個利益相關者之間協調平衡的問題。不同的利益相關者的責任和利益訴求是有差異甚至互相沖突，即使是潛在的利益相關者也有可能發展為邊緣利益相關者甚至是核心利益相關者，從而引發社會沖突。

緩解或化解由垃圾處理設施選址所引發的社會沖突與矛盾，使垃圾處理設施選址決策得以順暢進行的關鍵問題：（1）建立弱勢核心利益相關者利益表達機制，在決策中使周邊居民群體的訴求得到體現；（2）平衡信息不對稱現象，使他們盡可能充分掌握信息以做出科學客觀的判斷；（3）使社會媒體發揮正確導向作用，抑制與修正周邊居民的某些過激或偏頗的行為；（4）合理補償周邊居民群體因垃圾處理設施運作而遭受的利益損失。

這就要求政府在對垃圾處理場選址決策時要綜合考慮到各方利益相關者的利益訴求，尋求利益平衡。對此，必須解決的關鍵問題是：（1）利益相關者參與決策的理論基礎。這其中的關鍵就是如何協調各方利益關系，在最小損害的前提下，實現最大社會效用。（2）利益相關者參與決策的機制設計。了解各方利益相關者的利益訴求以及影響力，制定合理有效的決策機制，充分發揮各方權力，努力實現各方利益，實現垃圾處理場選址問題的和諧處置。（3）對利益相關者參與決策效果的驗證。由于引入各方利益相關者會對決策的滿意度造成影響。為了了解這一問題，可以嘗試采用調查座談等研究方法調查決策效果，以檢驗決策的合理性和有效性。

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