論地方金融監管法律規制的完善

張莉莉+高萌

摘 要：目前，我國地方金融監管的法律制度尚不完善，存在地方金融管理重復與真空并存、地方金融管理部門權責不對等、職能定位與市場定位有偏差等問題。其原因主要在于相關法律制度的缺失。完善地方金融監管法律制度可以借鑒溫州政府的《溫州民間金融管理條例》，通過確立監管理念、監管主體以及具體制度的構架等建立起地方金融監管法律體系，以促進地方金融監管的法治化、規范化。

關 鍵 詞：地方金融監管；民間金融；法律規制

中圖分類號：F832.5 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）11-0035-05

收稿日期：2014-09-25

作者簡介：張莉莉（1979—），女，安徽廬江人，河海大學法學院副教授，法學博士，研究方向為金融法、水資源法；高萌（1990—），女，江蘇徐州人，河海大學法學院經濟法學碩士研究生，研究方向為經濟法學。

一、我國地方金融監管法律規制的現狀

近些年來，我國民間金融發展逐漸加快，金融業的地位越來越重要，因此受到了中央與各地方政府的重視。但目前國家還沒有相關的法律法規規范地方金融監管，地方金融監管尚處于無法可依的狀態。例如，溫州金融改革試驗區建設以及珠三角多個區域金融發展規劃雖然獲得了國家層面的支撐，但歸根結底都只是獲得國家行政機構的認可，并無制度化、法制化的章法可循。[1]其它大部分省市對民間貸款服務中心和民間資本管理公司的監管也主要是依據省級、市級文件，而這些并不具有法律強制力和權威性。由于缺乏權威性的地方金融監管法律法規，實踐中產生了諸多問題。

首先，監管重復與監管真空并存。當前地方金融監管職權尚不明確，地方政府對地方金融監管，多采用設置金融辦的方式。地方金融辦在“一行三會”為主的中央金融監管制度下彌補了其派出機構在職能上的缺陷。然而地方金融管理體制與中央金融管理派出機構的界限尚不明確，不僅易出現兩機構職權重合的現象，造成監管資源的浪費，也會在一定程度上造成國家宏觀調控政策與地區發展的不協調，進而給地區經濟發展帶來不利影響。對于地方和國家在金融管理方面如何分工合作、金融機構風險的處置、成本的分擔等等，目前尚無明確的制度安排，從而導致地方金融監管出現越位和缺位現象。[2]

需要注意的是，縣級以下行政區域并未接受“一行三會”的監管，而我國大多數的地方金融機構如小額貸款公司、村鎮銀行、典當行、融資性擔保公司等還多設立在鄉鎮、行政村這些“一行三會”暫未觸及的行政區域。隨著經濟的發展，金融改革不斷加快，金融市場吸納民間資本的相關政策被逐步放寬，新型農村金融機構如雨后春筍般涌現，隨之而來的問題就是監管真空現象將會更加突出。[3]若遇到管理空白，就容易出現兩機關之間相互推諉的現象。

其次，地方金融監管部門的權責不對等。目前，地方金融監管機構普遍存在事前無權監管、事后處理問題的狀況。從地方金融發展權責相適應的角度來看，地方政府一方面有權推進地方各個金融機構的組建及擴張，有權對地方金融機構出現的問題提出整改建議，但另一方面卻不承擔事前監管的責任，監管責任仍歸中央金融管理部門，這就造成了地方金融辦事前無權監管、事后處理問題的權責不對等的狀況。

再次，地方金融管理部門職能定位與市場定位存在偏差。第一，地方金融管理部門角色模糊。譬如所有者與監管者的角色同屬一個部門，集中兩者的權力很容易造成權力壟斷，同時也會降低監管的有效性和獨立性。地方金融監管部門多種職能混合也是對其監管專業性的重大考驗，能否公正地處理好這兩種角色是一項巨大挑戰。第二，地方金融監管偏離市場定位。在實際經營過程中，由于受多種因素影響，大多地方金融機構會偏離了這一市場定位，轉而追求“大而全”式的快速發展。[4]地方金融辦在行使金融監管權的過程中，如果不要求地方金融機構以市場定位為導向，就容易忽略中小企業的根本需求。

二、《溫州民間金融管理條例》的借鑒

隨著經濟的迅猛發展，民間借貸規模也日益擴張。在溫州，80%以上的家庭或個人以及50%以上的企業都參與到了民間借貸中來。[5]浙江省政府對此做出了積極回應，《溫州民間金融管理條例》（以下簡稱《條例》）應運而生。作為全國首部專門規范民間金融的法規和首部地方性金融法規，《條例》為防范民間金融風險、維護民間金融秩序起到了重要作用，使得民間借貸從無人管的模糊狀態變成了有法律可以遵守的陽光化狀態，促進了民間借貸的合法化與規范化。

首先，《條例》確定的監管主體為溫州市人民政府以及下設的縣級人民政府，同時政府又是服務部門，對《條例》的實施起監督與指導作用。在溫州市轄區內委托設立為民間融資當事人進行風險提示的民間融資行業服務機構，建立民間融資服務機制、風險監測機制、監管出現問題的處置機制以及駐溫州的國家金融監督管理派出機構的溝通協調機制，明確了各個機構的職責，以便管理過程中提高效率。該《條例》還規定“民間融資監督管理和風險處置工作應當納入本級人民政府年度目標考核內容”，這項規定有效地促進了地方金融監管機構的監督管理。各機關之間為了防范民間融資風險、提高監管效率，規定“地方金融管理部門和工商行政管理、經濟和信息化、商務等有關部門以及駐溫州的國家金融監督管理派出機構應當建立民間融資監督管理信息共享機制”。

其次，《條例》涉及的監管內容十分廣泛。第一，《條例》規定可以設立從事定向集合資金募集和管理等業務的民間資金管理企業，以及其設立需要提交的具體材料等。民間金融管理條例中的重要部分是民間借貸，應當訂立合同約定履行義務，并且大額民間借貸還應當報送地方金融管理部門委托的機構備案。第二，利率方面并沒有做特別管出限制，而是規定“民間借貸利率由借貸雙方協商確定，但不得違反國家有關利率的規定。”第三，對定向債券融資作出具體要求。包括規定每期定向集合資金合格的投資者人數限制、投資方式以及管理人出資比例。

再次，《條例》明確了監管權力的實現方式。《條例》通過立法來對民間金融參與者進行具體約束，對民間金融活動中的各個環節做了具體規定，且鼓勵民間金融活動參與者維護自身權益。如在民間借貸過程中，鼓勵出借人就出借情況報送備案。在處理民間融資糾紛時，備案的材料可以作為證據且證明力較高。國家機關處理涉嫌非法集資、非法證券活動、非法經營等案件時，備案的材料可以作為民間融資行為合法性的重要依據。條例通過最后一章還規定了用法律責任來實現監管權力，即通過反向約束的方式，使權利實現更加行之有效。

最后，《條例》的創新之處在于明確了準許定向債券融資。針對在正規金融機構小微企業融資難的情況，《條例》規定：“允許企業因生產經營需要，可以以非公開方式向合格投資者進行定向債券融資”。允許機構定向集合資金，這也是間接為小微企業融資開路。通過專業化的管理，將分散的民間資金集聚起來，并以股權、債券等形式投資到實體和政府鼓勵的建設項目中來。

綜上所述，《條例》給了我們以下啟示：其一，準確對監管主體做出定位，起到監管與服務并重的作用；其二，將民間借貸備案制度納入法律，為金融監管提供法律保障。地方金融的發展主要是中小企業力量的積聚，該《條例》能充分考慮到中小企業的利益，為其解決了融資難問題，大大促進了中小企業的發展。但同時，《條例》也有其不足之處：譬如，《條例》只著眼于溫州市民間金融的發展，并未提及與其他周邊地區進行融資出現問題時該如何解決。這也是我們在今后制定新的民間金融法律時應當注意的問題。民間金融法制化是一個漫長的過程，雖然《條例》的創新與缺陷為其他省以及全國民間金融規范化提供了可資借鑒的經驗，但《條例》的實施還需要實踐的檢驗。

三、完善地方金融監管法律規制的構想

（一）監管理念的確立

完善地方金融監管法律規制，需要正確的監管理念予以指引。目前，國際上對于金融領域的監管理念存在有三種主要模式，即：“風險性監管”、“原則性監管”與“規則性監管”。規則性監管模式是一種能夠有效地控制市場風險的監管模式，一般規則的滯后性容易使市場自由度受到局限，很難對金融進行及時有效的監管，同時也會產生不少監管套利行為。規則性監管的方式總體來說比較保守，不能完全適應當今經濟迅速發展的社會要求。而原則性監管則能在一定程度上解決這一問題，“原則性監管意味著更多地依賴于原則并以結果為導向，以高位階的規則用于實現監管者所要達到的監管目標，并較少的依賴于具體的規則。”[6]原則性監管方法旨在鼓勵市場主體的自愿努力、同時確保其管理自由是可以被觀察到并且建立在關鍵原則之上的。[7]地方監管基本理念的確立應當結合我國的基本經濟制度以及地方經濟發展狀況，由于原則性監管更加注重市場主體自身的積極性，不會過多地限制市場主體的發展軌跡。因此，原則性監管更加符合以市場規律為主，政府宏觀調控為輔的社會主義市場經濟。

原則性監管理念的確立直接涉及到地方金融監管權的配置問題。建立健全地方性金融法律體系的過程，主要是通過授權給地方，以實現地方金融監管的制度化與秩序化。在我國，由于金融立法權歸中央所有，只能由全國人大及其常委會行使，所以地方政府根本無權對地方金融事務立法。在應對本地區金融業發展的各種問題和狀況時，只能上報中央來解決。由于法律總有滯后性，即使中央決定立法來加以解決，仍不能解除地區經濟發展的燃眉之急。因此，建議通過省人大立法的方式，制定出能夠加強地方金融監管的相關法規，明確地方金融辦的執法主體地位。[8]通過逐步下放金融立法權來慢慢建立健全地方性金融法律體系。根據我國《憲法》第3條的規定，應當將金融立法權適當下放給地方政府。地方政府可以參照地方性法規以及規章的制定，在地區出現新的經濟問題需要規范時，有權制定臨時性法規。臨時性法規在實行一段時間后，如需繼續實施，應當報請上級機關備案。

（二）監管主體的確立

地方金融辦旨在實現地區經濟利益最大化，提高地方的核心競爭力。因此交叉的監管部分應當按照與地區的關聯度進行重新分配。對于極具地區特色的金融機構以及對于地方經濟發展有重要貢獻的金融機構應當交由地方金融辦來監管。地方政府金融辦代表地方政府進行金融監管，可以獲得最優質的資源和地方政府的支持，在金融監管的過程中更加了解地方金融機構的現狀以及今后地區經濟發展的方向，起到更好地監管作用。

需要明確的是地方政府金融辦的職能。地方政府設立金融辦來具體實施地方金融監管的相關事務，其通過主要職能負責地方金融機構的監管。地方金融機構種類多樣，包括村鎮銀行、農村合作金融機構、小額貸款公司、融資性擔保機構等區域性金融機構；負責區域性金融市場及交易所的建設與監管工作；協調處置本地區產生重大影響的金融風險等。只有明確地方政府金融辦的職能，才能方便中央政府對其進行監督，有利于地方金融辦更好地進行地方金融監管，防止出現權力真空互相推諉的現象。通過明確中央與地方金融監管機構的職能，建立中央與地方金融監管機構之間分工明確、互相支持、聯合聯動的協作機制。通過建立中央與地方金融監管機構的協調配合機制，明確中央與地方金融管理部門各自的履職定位，進一步推動中央與地方金融管理體制的協調運行，促進地區經濟金融協調發展。[9]

（三）具體制度的建構

首先，確立民間融資備案管理制度。備案制度要求義務人向主管機關提交相關材料予以置備，且當事人必須對其提交材料內容的真實性負責。民間融資備案制度是地方金融管理法律制度的重要環節。[10]《條例》中一項重要進步就是將民間借貸備案制度納入了法律，這體現了立法者有意用法律來規制民間借貸，對于借貸雙方來說備案制度是一個雙重保障，備案材料在雙方發生糾紛后可以作為法律性文件，具有一定的法律效力。當前各類金融機構的數量較以往有明顯的增加，民間融資的類型也是層出不窮，為了減少在融資過程中的風險，并使政府可以準確地把握當前的經濟狀況，應當建立民間融資備案管理制度。筆者認為，建立民間融資備案管理制度，應主要從三方面入手：一是設立民間融資備案主管部門，該機構可以由地方政府金融監管設立，也可以以公司形式運行，由地方金融辦管理。二是制定備案的細則。包括備案的主體與內容。備案的主體包括村鎮銀行、小額貸款公司等民間金融機構與個人。需要備案的內容可以比照公司法公司注冊的內容來確定。三是主管部門的人員配備。可以采取公開考試形式招募，并由地方政府進行培訓與管理。

其次，建立地方金融管理的政府責任制度。改革開放以來，我國中央政府與地方政府的關系經歷了一個協調過程，呈現出良性互動逐漸取代零和博弈、中央權威和地方權限雙向增長、地方權限和地方責任同步上升的特征。[11]隨著金融監管的地方化，地方金融監管機構的監管范圍會越來越大。金融監管權在傳統意義上是應當歸屬于中央的，但下放到地方后，就失去了對地方金融的監管權，相反應當在多方面進一步加強對地方金融監管部門的管理。一是法律方面的管理，在地方建立地方性金融監管體系的過程，中央金融監管部門應當對地方金融監管機構制定的法規與規章進行認真審核，在發現有違法憲法或基本法律原則的情況時，應要求其立即停止施行；在地方性金融法規違反中央的金融政策時也應責令其整改。二是在對地方相關金融監管機構的監管方面，中央可以在地方設立中央金融監管的常駐辦公室來負責監督、指導地區金融監管工作，并通過地方政府設立的金融監管機構來實現對本地區產生重大影響的金融風險以及地方金融機構進行監管。這樣可以很好地起到上傳下達的作用，做到中央與地方的協調一致、邊界明確、權責明晰、互相支持。

再次，加強地方金融監管機構與中央派駐的金融監管機構之間的協調與合作。由于地方金融辦的代表機關是地方政府，在金融監管過程中容易出現更多地考慮地方政府利益的現象，因此，中央金融管理部門的派出機構應當認真履行法律規定的各項職責，加大監管力度，保證國家宏觀調控政策在地方的有效實施，起到上傳下達的作用，為促進地區經濟的發展創造良好的金融環境。

各地金融辦自其產生之初便存在各種差異，這其中的差異包括其成立目的不同以及發展過程中存在的地域性差別。經濟發展不同的地區不僅金融監管機構的名稱不同，也存在發展不均衡的現象。在加強各地方金融監管機構之間的協調合作方面，美國聯邦政府的做法值得借鑒。美國聯邦政府為了便于協調各州的金融管理政策和規章制度，也便于各州監管當局互相交流經驗，取長補短，聯邦政府成立了州金融管理者協會，定期召開會議，就有關管理方法、管理政策展開討論，促進交流與合作。監管機構的合作是與市場經濟條件下經濟民主化趨勢相一致的，而合作共治是地方分權的必然產物。分權之后，中央與地方雙層監管機構的存在，必然要求對監管政策、手段進行協調，對監管信息進行共享。[12]各省的金融辦可以將省內各市各地區的金融辦負責人組織起來，定期召開金融辦交流會議，共同學習中央政府的相關文件，相互分享各市金融辦在監管過程中的創新，以便各市金融辦取長補短。

【參考文獻】

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臧慧萍.美國金融監管制度的歷史演進[M].經濟管理出版社，2007.51-56.

（責任編輯：王秀艷）

On the Perfection of Legal Regulation of the Local Financial Supervision

——Draw on the Experience of “Wenzhou Private Financial Regulations”

Zhang Lili，Gao Meng

Abstract：At present，the legal system of local financial supervision is not perfect，there exist many problems，such as the repetition of local financial management is coexisting with the vacuum；local financial management rights and its responsibilities are not unequal；there is a deviation between the function positioning and the market positioning，etc.The main reason is the lack of relevant legal system.To perfect the legal regulation of the local financial supervision，we can draw on the experience of the “Wenzhou private financial regulations” of Wenzhou government，by establishing regulatory philosophy，the regulatory body and the system architecture and other specific aspects of financial regulation to establish local legal system，promote local financial regulation legalization and standardization.

Key words：local financial supervision；nongovernmental finance；legal regulation