水價改革對農業節水發展的影響

李太山

摘要：農業供水價格的制訂與實施，對灌區節水灌溉的發展具有重要的作用。根據灌區現行水價過低導致農業水資源浪費的現狀，討論導致水價偏低的主要原因，提出推進水價改革的合理化建議。

關鍵詞：水價改革；灌區節水；成本水價；負擔

中圖分類號：S274 文獻標識碼：A 文章編號：1674-1161（2014）07-0057-03

1 現行水價對灌區節水發展的影響

1.1 節水意識低下，導致珍貴水資源浪費

我國農業水價偏低的主要原因是水價政策定價原則不合理，水費標準背離市場價值，主要表現在農業按供水成本收費，其成本不包括農民投勞折資形成的固定資產折舊，使得現行水費標準不到供水成本的一半，造成水費偏低。此外，水資源本身的價值被拋棄。水資源本身具有價值，此價值的產生是由水資源所有因素確定的，但在水價確定時，沒有考慮其存在，在某種程度上導致國家所有權的喪失。這些問題的存在，導致市場調節機制失靈，人們的節水意識低下。例如，許多灌區執行的農業供水價，尚不到平均成本水價的45%～60%，難以調動用戶的節水積極性，造成水資源浪費。

1.2 尚未形成有效的節水管理機制

有效的節水管理機制是節水的關鍵。國際上普遍認為，通過有效的水資源管理，可以節約50%的用水。高效的節水機制至少應該包括經濟激勵（懲罰）機制，水權交換機制，合理調配、規劃、高效配置機制和交換機制。然而，現行的水價政策不利于上述機制的形成。例如，目前的灌區收入主要依靠水費，在固定價格的條件下，水費收入取決于供水量的多少。一些灌區為了獲得較多的收益，甚至鼓勵多用水；有些灌區雖然節約了水，但被無償地調給其它部門，無利可圖，嚴重地影響了節水積極性，不利于節水機制的形成。

1.3 灌區難以維修更新改造

健康的水利工程是充分發揮水效益的前提。現行的水價太低，甚至不包括固定資產折舊，灌區工程更新改造由于沒有資金來源而受到威脅，甚至采取只用不修的“榨取式”使用方式，導致隱患驟增。據統計，許多地區的大型灌區老化失修，效益不能充分發揮。造成老化的原因是多樣的，如自然老化、工程質量存在缺陷、規劃設計不合理、資金短缺、管理不善等，其中由于管理不善和人為破壞造成老化損壞的占11%。如果不對這些老化的工程和設備進行改造和修繕，供水的可持續性將受到嚴重威脅。正因為如此，必須改革現行的農業水價政策，根據農業的實際情況保證按成本收費。

2 影響成本水價收費的因素

2.1 習慣勢力

長期以來，受水資源“取之不盡、用之不竭”傳統思想的影響，人們缺乏水資源是商品的概念。隨著研究的不斷深入和有關專家學者的不斷呼吁，人們對水資源短缺有了一定的認識，對水資源具有商品屬性有了不同程度的認可，但用戶特別是農民的認識還有一定的滯后性，“水從地前過，不用白不用”的思想在短時間內還難以消除。提高后的水價盡管在可承受范圍之內，但用戶的抵觸情緒很大，需要較長的適應過程。

2.2 擔心加重農民負擔

農民負擔過重是近年來農村存在的突出問題之一。黨中央國務院曾多次下文將農民的負擔控制在上一年純收入的5%之內。長期以來，水費計收作為有償服務行為，收入作為事業性收費進行管理，有的地方政府將水費納入財政專戶管理，并按預算外資金進行調控，所以，一提及水費問題，就同農民負擔結合起來，擔心提高水價會增加農民的負擔，與上級的精神相違背；清理行政事業收費時，水費往往被列為清理和審查對象，導致水費標準難以達到合理水平。

2.3 有關部門缺乏改革魄力

水資源是國民經濟和人民生活不可缺少的環境資源和生產生活資料，它涉及到各個方面，大有“牽一發而動全身的”的態勢，所以，有關部門對水價改革問題比較謹慎，被束縛了“手腳”。盡管許多學者對此深入研究，也提出了不少對策，可相應的主管部門顧慮太多，難以使改革實施到位。

2.4 農民的承受能力有限

目前，農民的收益相對較低，客觀上導致農民的承受能力較低。據有關學者推算，一些地區的收益在200元/667 m2左右，其中不包括農民所投入的勞動，如果將農民的勞動折價計算在內，種地的收益實際上是一個負數。如此低的承受能力，不可能承受過高的水價沖擊，也是農業水價提升困難的重要原因之一。

3 水價改革對策建議

農業水價改革關系到節水農業是否能夠順利發展，因此，在目前我國農業水資源極端短缺的情況下，水價改革具有重要的現實意義。

3.1 充分認識水資源危機緊迫性

充分發揮各種宣傳工具的作用，讓公民知道我國水資源供需形勢，通過耳聞目染，強化水資源危機意識，使每一個公民都有一種危機感。利用每一年的世界水日（我國為水周）宣傳有關政策方針，讓公民充分理解水價改革對國際民生、國民經濟持續發展的重要性，為激發用戶參與的積極性和水價改革奠定堅實的輿論基礎。

3.2 準確估計農民的可承受能力

所謂的承受能力，是指人們在某種信號的刺激下仍能保持常態的容忍能力。它有一個最高限，超過這個最高限，人們的心理和行為將會出現異常地變化，如對社會不滿、破壞性行為，甚至游行、示威和暴動等。承受力包括物質與心理兩個方面。物質承受能力在分析社會綜合承受能力中占有重要地位。在實際應用中，往往從經濟承受能力、生活承受能力和歷史承受能力等角度加以考察和研究。對于心理承受能力，目前尚不能準確地用數字加以描述。但是在水資源價格中絕對不能忽略，在某種程度上來說，它通過經濟影響直接表現在對事物的評價與效果上，關系到人的情緒、面貌與生產的積極性。在進行水價改革時，應該準確地估計農民的可承受能力，使水價改革的幅度控制在可承受能力范圍內。同時，必須充分認識到水是商品，水價是水利工程供水成本的具體體現，水費是農業生產的物化成本，是農業灌溉生產運行中必然發生的投入。水價與水費是農民生產過程中必須付出的投入成本，而不是增加農業生產的負擔。

3.3 研究水價政策制訂合理水價辦法

目前，現行的水價政策分析成果很多，但主要集中在弊端探析上，存在一定的片面性。實際上，現行的水價政策有一定的合理成份，如具有充分地保護農民的利益和水權的思想。應該全面地研究現行水價的利弊，為制訂合理的水價辦法提供理論和現實依據。

同時，為充分地適應社會主義市場經濟發展規律，水價制度也應體現市場經濟運作原則，做到成本補償、合理收益，體現一般商品的價值規律。考慮農業的具體狀況，對農業糧食作物按完全供水成本核定，經濟作物增加一定的利潤。在此基礎上，實行動態水價和超計劃累進加價制度，建立科學的水價體系，確保地表水、地下水及降水聯調機制順利實施。

制定合理的水價目標，并分步實施。制訂合理水價目標時，應充分應用成本核算的會計學、環境會計學以及宏觀經濟學，在充分測算基礎上加以確定。目標確定以后，分階段性地予以實施，同時搞好收費體制的改革。

3.4 用戶作為主體參與水價改革

農業水價改革必須得到用戶的支持，用戶是水價改革的主力軍。過去的水價改革，大多采取由上而下的策略，完全忽視用戶的作用，用戶只是被動的參與者，其積極性被無情的抹殺，其意見和建議也難以得到反饋和重視。為此，進行水價改革時，應使用戶作為主體參與其中，建立用戶參與管理決策的民主管理機制。主要從兩個方面進行考慮：1） 按照《價格法》有關規定，用戶參與“聽證會”，充分發表意見，作為為決策層參考的依據；2） 建立供水公司+用水者協會的管理模式，用水協會作為用戶代表直接參與水價談判，用戶作為水價制訂參與者發揮積極作用。

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